パナマ共和国における「ノベ・ブグレ先住民自治区の資源保護に関する法律(2012年第11号法)」及び「鉱物資源法改正法(2012年第13号法)」について

1. 鉱物資源法改正法等の改正の道筋

(1) 2011年1月13日、商工省が国会に鉱物資源法の改正案を提出。

(2) その後、Cerro Colorado銅プロジェクトが所在する地域の先住民ノベ・ブグレ族、環境保護団体等が主要国道を封鎖する等の抗議活動を展開。

(3) 2月14日、「鉱物資源法改正法(2011年第8号法)」が成立。抗議活動が行われている中で強引に法律が制定されたことで、抗議活動が一層激化。

(4) 2月14日、マルティネリ大統領は、政令第30号によって、大統領任期中の2014年6月までCerro Colorado銅プロジェクトを凍結するとともに、ノベ・ブグレ自治区での鉱業開発を行わない旨の公約を提示。

(5) ノベ・ブグレ族による反対運動は収まりを見せず、大統領は第8号法を廃止する旨約束し、国会の審議を経て、第8号法を廃止する旨を規定した第12号法が3月18日に成立。

(6) その後、国会議員とノベ・ブグレ族との対話が度々の中断や抗議活動等を経ながら継続。

(7) 7月、野党のロサス議員がノベ・ブグレ自治区での鉱業開発を制限する法案を国会に提出。

(8) 10月、パナマ国会商業委員会において、与党のエルナンデス議員提出の鉱物資源法改正案の審議が開始。この法案の審議の中で、野党のロサス議員は、この法案に外国政府が鉱山開発に関与することが可能な規定が盛り込まれていることを批判。また、商工省のバレラ鉱物資源局長は、「この法案の目的は、違法活動を禁止する効果的な措置として罰金を引き上げること、ロイヤルティ等を引き上げ、周辺住民の生活改善に寄与することにある。」と法案を擁護。

(9) 10月28日、商業委員会において、ノベ・ブグレ族代表が、同自治区での鉱山や水力発電に関連した一切の活動を禁止する法律の制定を要求。その後、政府と先住民代表との話し合いで鉱物資源法改正案とは別の法案を作成することで合意。

(10) 2012年1月25日、商業委員会において、「ノベ・ブグレ先住民自治区の資源保護に関する法律」が承認。しかし、当初法案に記述のあった同自治区内での既存の鉱業コンセッションを取り消す旨の規定が削除されていたことから、「Cerro Colorado鉱山開発公社法(1975年第41号法)」に基づき、Cerro Colorado銅プロジェクトの開発が行われる可能性が残るとして、2月にかけてノベ・ブグレ族が抗議活動を再開。

(11) 2月5日、インターアメリカンハイウェーを封鎖しようとしたノベ・ブグレ族、環境保護団体等と警察が衝突し、市民に死者1名(警察側にも6名の負傷者)が出たこと、警察が携帯電話の電波を中断させたこと等に反発が強まり、道路封鎖による抗議活動が激化。このため、パナマ国内の物流が停滞し、生鮮食料品の不足等、パナマ経済に影響するような事態へと展開。

(12) 2月10日、商業委員会、政府及び先住民代表との間で、ノベ・ブグレ自治区内の既に許可を受けている鉱山の探鉱・採掘コンセッションを全て取り消すこと及びCerro Colorado鉱山開発公社法を廃止することで合意。一方、ノベ・ブグレ自治区内にその一部が掛かっている水力発電プロジェクトの取扱いは引き続き協議事項となった。

(13) 3月5日、ノベ・ブグレ自治区に一部位置する水力発電所の計画を一時中断し、水力発電所計画の実施には自治区等での住民投票を必要とすることで合意。その後、内務大臣が水力発電所計画を予定通り実施する旨発言する等の混乱はあったが、この合意に基づき法案は修正。

(14) 3月26日、「ノベ・ブグレ先住民自治区の資源保護に関する法律(2012年第11号法)」が成立。

(15) 4月3日、「鉱物資源法改正法(2012年第13号法)」が成立。

2. 「ノベ・ブグレ先住民自治区の資源保護に関する法律(2012年第11号法)」の概要

　この法律は、17条から成り、その各条の概要は以下のとおりとなっている。
第1条　この法律の適用範囲を「ノベ・ブグレ先住民自治区設置法(1997年第10号法)」で規定する地域と規定
第2条　第1条で規定される地域(以下「地域」とする)内の天然資源の権利を自治区に認める旨規定
第3条　地域内で金属鉱物資源及び非金属鉱物資源の探鉱及び採掘のコンセッションを与えることを禁止する旨規定
第4条　地域内の既存の探鉱及び採掘のコンセッションを無効とする旨規定
第5条　地域内の川や水の私物化等を禁止する旨規定
第6条　地域内の水力発電の実施にはノベ・ブグレ自治区総会等での承認を必要とする旨規定
第7条　地域内で水力発電を実施する場合にその利益の一定割合をノベ・ブグレ自治区の開発に使用する旨規定
第8条　第7条に関する地域の開発のための基金の規定
第9条　地域で水力発電を実施する場合の補償の規定
第10条　地域の環境活動に関する規定
第11条　地域の観光開発の制限に関する規定
第12条　罰則の規定
第13条～第15条　(省略)
第16条　「Cerro Colorado鉱山開発公社法(1975年第41号法)」等を廃止する旨規定
第17条　(省略)

　なお、第4条で無効とされることとなったノベ・ブグレ先住民自治区内の既存の探鉱及び採掘のコンセッションは、11社の25プロジェクトが対象となるとの現地報道もあるが、CAMIPAモラレス事務局長の話では、会議所として関心を持っている案件はCerro Colorado銅プロジェクト1件のみとのことであった。

3. 「鉱物資源法改正法(2012年第13号法)」の概要について

　今回の主な改正点は、(1)外国政府又は公的機関等が間接的に鉱業権を取得することを可能としたこと、(2)ロイヤルティ及び地表税の引上げ、(3)罰則の大幅な引上げ及び(4)地元自治体への利益の配分の増額である。
　一方、2011年第12号法で廃止された2011年第8号法に規定されていた①監査料の導入及びそれを財源とした鉱物資源総局の機能強化、②閉山に関する規定、③環境関係の規定、④先住民自治区に関する規定、⑤採掘コンセッションの契約期間の短縮、⑥手数料等の値上げ等の規定は、2012年第13号法においては存在していない。

(1) 外国政府又は公的機関が間接的に鉱業権を取得することを可能とした改正(第1条、1963年法第4条)
　2011年第8号法においては、以下のような場合に限り、外国政府、公的機関及び準公的機関が鉱業権を取得ができる旨規定されていた。
・　経済的又は財政的に参加する法人であること
・　外交ルートによる申し立てを行うことを鉱業権契約書において放棄すること
・　同契約書においてパナマ共和国の法規に従うことを明記すること
　これに対し、2012年第13号法では、以下のような改正により、外国政府、公的機関等が間接的に鉱業権を取得できることとなった。

表1. 2012年第13号法による外国政府、公的機関等に対する鉱業権の扱いに係る改正点

　Cobre Panamá銅プロジェクトに参加する韓国鉱物資源公社(KORES)は、LS-Nikko社とともにパナマ法人Korea Panamá Mining Corp.(KPMC)に出資し、加Inmet Mining Corp.80%出資、KPMC 20%出資のパナマ法人Minera Panamá社が権益を取る間接的な形態であるため、1963年鉱物資源法には抵触するものの、2012年第13号法には抵触せず、韓国政府も今回の改正で満足しているとのことである。

(2) ロイヤルティ及び地表税の引上げ(第3条、第4条、1963年法210条、211条)
　この規定については、2011年第8号法と全く同様であり、地表税については全ての場合で2倍に引き上げとなり、ロイヤルティについては、金鉱山(クラスⅣ)については4%、銅鉱山(クラスⅡ)については5%等となっている。
　ロイヤルティが5%以上である場合、当該鉱業権の対象地域の周辺のコミュニティにおけるインフラ整備と社会開発プログラムの構築のために2%分が充当され、鉱害による障害、死亡等のリスクに係る資金繰りを強化するため社会保障基金に1%分が充当される。
　具体的には、探鉱コンセッションに適用される地表税は表2、採掘コンセッションに適用される地表税、ロイヤルティは表3～5のような引上げとなっている。

表2. 探鉱コンセッションに適用される面積(ha)当たりの地表税(第210条)

(注1)1B(バルボア)＝1US$

表3. 採掘コンセッションに適用される面積(ha)当たりの地表税及びロイヤルティ

(第211条)(クラスⅡ(貴金属を除く金属鉱物^(注2))の場合)

(注2)銅、鉛、亜鉛等の鉱山の場合

表4. 採掘コンセッションに適用される面積(ha)当たりの地表税及びロイヤルティ

(第211条)(クラスⅢ(漂砂型貴金属鉱物^(注3))の場合)

(注3)砂金等の場合

表5. 採掘コンセッションに適用される面積(ha)当たりの地表税及びロイヤルティ

(第211条)(クラスⅣ(非漂砂型貴金属鉱物^(注4))の場合)

(注4)金鉱山、銀鉱山等

(3) 罰則の大幅な引上げ(第12条、第21条、1963年法第318条、第318条-A条を追加)
　従来の罰則は、10～3,000 B(10～3,000 US$)であり、無許可での探鉱、採掘に対する特別の罰則の規定は無かった。無許可での探鉱、採掘を効果的に取り締まるために下記の第318条の規定を設けるとともに、その他の場合の罰則も5,000～250,000 Bへと大幅に引き上げた。また、違法に採掘された鉱物を購入又は移送した者への罰則も下記の第21条のように定めている。なお、これらの改正は2011年第8号法と同様である。

第318条　以下の行為は、次の方法で処罰される。

1　本法律の規定に従って認可を受けていないにもかかわらず、鉱区の探鉱を行った場合、1,000 Bから10,000 Bまでの罰金

2　該当する鉱業権を保有せずに採掘、移送又は選鉱を行った場合、10,000 Bから250,000 Bまでの罰金及び採掘、移送又は選鉱を行った鉱物の没収

第21条　違法に採掘された金属鉱物又は非金属鉱物を購入又は移送した者は、1,000 Bから10,000 Bまでの罰金及び購入又は移送した鉱物の没収により処罰される。

(4) 地元市町村等への利益の配分の増額(第20条、1988年第3号法20条の改正)
　1988年第3号法において、鉱物資源の探査・採掘が行われている市町村・自治区に対し、鉱物資源法により国が受領する利益の15%を配分するという規定が盛り込まれていたが、これに加え、35 km内にある隣接した市町村・自治区にも国が受領する利益の5%を新たに配分する。なお、この規定も2011年第8号法と同様である。

(5) 2011年第8号法に盛り込まれ、2012年第13号法において盛り込まれなかった事項

①　監査料の導入及びそれを用いた鉱物資源総局の機能強化
　探鉱コンセッションについては、1年当たり2,500 B、採掘コンセッションについては、1年当たり5,000 Bの監査料を支払う。
　鉱物資源総局は、それぞれの鉱業権について監査のための視察を一年に最低一度行う。
　このため、監査料の歳入は、鉱物資源総局の監査のための費用、職員の研修、技術調査に限って使用される。

②　閉山計画
　鉱山の探査及び採掘コンセッションを申請する者は、該当する環境影響評価報告書に鉱業活動の修了及び閉山の計画を盛り込まなければならない。

③　環境規制への適合
　探査及び採掘コンセッションを申請する者は、環境関連の法規、施行規則及び環境浄化のメカニズムに従うものとする。

④　先住民自治区内での広報、自治区法規の遵守等
　先住民自治区内で探査及び採掘を行う場合、国及び鉱業権者は、当該先住民が当該鉱業活動に対する各自の見解を述べることができるよう広報計画を立てなければならない。また、先住民の権利、持続的開発及び経済保護の原則の遵守を保証し、上記自治区が策定する法規に従って事業に関わるように努めなければならない。

⑤　先住民への社会的影響を考慮した環境影響評価
　先住民自治区内で鉱業活動を行う場合、環境影響評価報告書に影響を受ける住民の文化的特色を考慮の上、社会的影響を含めなければならない。同調査の結果は、先住民集落が30日以内にそれぞれの見解を提示できるように国から自治区連邦審議会(Consejo de Coordinación Comarcal)及び先住民集落に送付する。

⑥　労働安全衛生
　鉱業権者及び請負業者は、労働者の生命と健康を保護するために不可欠な措置を保証するとともに、安全と業務上のリスクを回避するための基本的条件を労働者に対し提供しなければならない。そのため、鉱業活動に特有な条件又は特性を配慮の上、労働法に定める安全衛生対策及び労働保護に関して規定される特別措置を取るものとする。

⑦　環境被害の予防と修復
　鉱山企業は、企業の社会的責任に配慮し、環境被害の予防と修復という社会的目的が達成できる計画、プログラム、プロジェクトを設計・開発し、これを実行しなければならない。

⑧　環境庁への環境監査の実施の依頼
　商工省は、1998年環境総合法第41号の規定に従い、操業中の鉱山企業及び閉山業務を行っている企業に対する視察及び環境監査の実施をいつでも環境庁に対し求めることができる。なお、この規定は、環境庁が上記監査を行うための権限を侵すものではない。

⑨　環境庁による処分の際の鉱業権の停止等
　環境庁が環境基準の違反に対する行政手続きにより暫定的又は確定的に鉱業権者の活動を停止させた場合、商工省は、当該鉱業権を停止又は取り消すものとする。

⑩　閉山時に要した費用の支払い
　義務の不履行又は罰則により鉱業権契約が取り消された場合、鉱業権者は、自らに課される罰金とは別に、閉山計画の作成及び行使のために国が費やした費用を支払うものとする。

⑪　採掘コンセッションの契約期間の短縮
　20年から10年に短縮する。なお、探鉱コンセッションの契約期間は2年となっている。

⑫　各種申請手数料、保証金の引上げ

4. CAMIPAの見解と今後の見通し

　2012年5月2日、CAMIPAモラレス事務局長に対し以下のとおりインタビューを行った。

　(質問1)鉱業への反対派の中にはパナマ全体で鉱業を中止すべきだと主張している者も存在している旨報道されているが、Cobre Panamá銅プロジェクト等のCerro Colorado銅プロジェクト以外のプロジェクトへの影響如何。

　(回答)影響は無い。反対派も一連の抗議活動に疲れている。3月上旬に政府と合意が得られて以来、抗議活動はすっかり収まった。特に、Cobre Panamá銅プロジェクトは、先行するPetaquilla金鉱山により、鉱山が地域に利益をもたらすことを地元コミュニティが理解しており、問題無く進むであろう。

　(質問2)今回の「鉱物資源法改正法(2012年第13号法)」の評価如何。

　(回答)パナマの鉱業が如何にあるべきかとの議論無しに、政治的に作られた法律であり評価し難い。ロイヤルティ、罰金等の値上げが中心であり、2011年第8号法にあったような政府が監査を行う仕組みや閉山対策、環境対策も入っていない。また、価格の高い金よりも銅の方がロイヤルティが高いといったおかしな点もある。
　このため、会議所としては、政府と有識者から成る委員会を作り、鉱物資源法のあり方を議論していきたいと考えており、政府に了解を求めているところである。有識者の力も借りて、随時修正していきたい。

　(質問3)CAMIPAが「ノベ・ブグレ先住民自治区の資源保護に関する法律(2012年第11号法)」は憲法違反だと主張している旨報道されているが、事実関係如何。

　(回答)私自身がマスコミに対し主張している。また、弁護士の中にも同様の主張を行う者がいる。憲法で天然資源は国民のものとされているのに、その利用の判断を一部の地域の者だけが行うのはおかしいというのが主張の根拠である。

　(質問4)ノベ・ブグレの先住民が鉱業開発に反対する理由如何。

　(回答)政府への不信感であろう。パナマの経済が発展する中で、先住民はその恩恵を得ていないと感じている。特に、マルティネリ大統領は、昨年来の鉱物資源法を巡る混乱もあり、話をすると「判った、判った。」と言うが、実際には何もしてくれないと信頼を失っている。なお、同大統領は全国民の支持を失っており、政権発足当時80%あった支持率は、政権の汚職の問題もあり20%台となっている。

　(質問5)Cerro Colorado銅プロジェクトの今後の見通し如何。

　(回答)マルティネリ大統領の任期中(2014年6月までであるが、支持率が低くそこまで持つかといった意見もある)は、何ら進展しないであろう。今後、Cobre Panamá銅プロジェクトの開発が進展するので、同プロジェクトの周辺のコミュニティが恩恵を受けるのを見て、ノベ・ブグレ族の中の世論が変わることに期待する。現在でも鉱業開発に賛成する者も相当数存在しており、そうした者が過半を超えれば、Cerro Colorado銅プロジェクトも動くようになるのではないかと思う。

おわりに

　パナマ共和国は、銅の大規模プロジェクトがCobre PanamáとCerro Coloradoの2件存在しており、メキシコ事務所にも同国の鉱物資源法改正等に関する問合せが多い。残念ながら、本レポートで紹介したとおり、Cerro Colorado銅プロジェクトは当面進展しそうに無いが、引き続き、両プロジェクトに関連する情報を収集、提供していきたい。