文：林月琴（台灣兒童權益聯盟理事長）

• 心照不宣的灰色地帶（上）：補習班兼營幼兒照顧，遊走在合法與非法之間

草案一提再提，始終沒有進度

事實上，針對補習班違法經營其他業務的管理爭議，很早就受到中央部會與民意代表的關注。若使用關鍵字搜尋可以發現，從2006年起，教育部就已陸續著手修法一事，試圖限縮補習班招收對象的年齡與時數（註1）。時任行政院幼托整合委員會委員的林萬億政務委員也表態，強力反對六歲以下幼兒至補習班，長時間學習外語及才藝教育。

然而，當時的修訂規劃，卻因後續補教團體挾著家長與學生教育選擇權之名，在揚言申請釋憲的群起抗議聲浪下，不了了之。

2012年底，為了回應兩黨立委針對同法第九條所提出之修正草案，教育部也曾在立院「教育及文化委員會」提出部會報告，針對規範內容全盤檢討與修正。其中關注之議題，除了常見的消費爭議保障外，亦包含員工消極資格、場址、招收年齡及類科範圍之相應規範。

最終，這個版本的草案內容雖直接促成隔（2013）年初的第九次修法，明確《短期補習班設立及管理準則》的法源依據，並授權地方主管機關據此訂定自治條例進行管理。但其中關於招收學齡前幼生的相關規範，卻也默默在實際的修法條文中銷聲匿跡。

2013年年底，則由行政院函請審議《補習及進修教育法》修正草案共30條。內容含括「進修教育回歸各級學校教育法規範」、「齊一行政管理」與「補習班細部規範之建立」等三大方向。其中最受爭議者，當屬增訂第16條有關未滿六歲幼兒的業務辦理範圍，明定業者僅能提供學齡前幼兒律動與藝術才能之學習內容。

然而，查當時的會議紀錄顯示，該草案針對學齡前兒童的特別規定，雖獲得部分委員的肯定，最終結論卻仍留下「僅以年齡或空泛定義之快樂學習作為得否補習之允駁分辨要件，事前並未充分參酌家長代表等各方意見，亦未考量現行8000餘家補習教育業及115萬受教學童之獨特性與選擇性，為了避免倉促修法未來衍生更多爭議...」之紀錄，再行審議作結，並因屆期不續審而無後續進度。

會議一開再開，仍難達成共識

另一方面，有別於中央行政與立法機關主動提出的修法提案，針對補習班違法經營其他業務的爭議，也在近年來逐漸獲得地方與民間團體的關注。靖娟兒童安全文教基金會2017年時，曾召開過「補習教育亂糟糟六成違法做幼兒園！」記者會。在實際勘查過6都總計173家補習班後，發現共有66家違法經營幼兒園，其中更有26家是家喻戶曉的連鎖補習班業者，違規比例近四成（38.2%）。

在這當中，又以台北市與新北市的狀況較為嚴重，分別達72%與42%。這樣的「成績」對照前文提及的市場供需狀況，其實也不算超出想像。（註2）

該次民間自發性的稽查報告公布後，同（2017）年6月，立法委員柯志恩國會辦公室、靖娟兒童安全文教基金會與全國教師工會總聯合會共同召開「補習班違法經營幼兒園」公聽會，就爭論多年的兼營幼兒與課後照顧業務，廣邀各利益團體提出討論。同時間，立院法制局亦撰文引用上述資料，針對補習班之管理，提出具體的政策與法令修訂建議。

至於中央主管機關，也並非鐵板一塊而只顧著自己埋頭提修法。鑑於幾次草案提出後的爭議，教育部自2017年8月起，也分別在北中南東各辦理一場研修公聽會，廣蒐各方意見，作為後續修法內容之依據。

此外，北市教育局，也為回應上述有關補習班管理政策與規範爭議，除了彙整相關建議至教育部，亦在隔（2018）年3月召開「修正台北市短期補習班管理自治法規公聽會」，針對轄內補習班「招收未滿六歲幼兒及從事課後照顧之規範」與「收退費規定」蒐集各利益關係團體之意見，作為法規修訂之參考。

雖然，歷經上述10年多來的修法與開會，行政機關、民間團體與部分民意代表提出的草案版本，其實變化一直不大，爭議點始終圍繞在補習班經營幼兒照顧業務的正當性。然而，翻開各公聽會的會議紀錄，原本期待作為意見蒐集的會場，卻始終在正反兩方難以達成共識的情況下，成為各執一詞互不相讓的戰場。

未來的修法方向該何去何從？

時至今日，隨著凌虐幼童案的一審判刑確定，爭議多年的《補習及進修教育法》修法草案，也在去（2020）年重新浮現檯面。歷經十數年的醞釀、研議與蒐集民意，目前教育部的立場，似以重新調整既有之《補習及進修教育法》與《短期補習班設立及管理準則》的方式，提升後者部分條文的法律位階，達到統一管理的目的，並排除原先的進修教育範疇，修改名稱為《補習班設立及管理法》。

然而，細究該草案內容，依舊未能細緻處理本文所關注的「學齡前幼生學習安全」爭議。並且，目前的進度也僅止於去（2020）年初在「公共政策網路參與平台」上提出的條文總說明及對照表，預告法令草案並蒐集網路意見。

然而，究竟修訂的方向為何？筆者嘗試綜合上述爭議，並整理過去民間倡議團體的修法訴求，在教育部所提之修法草案的條文內容基礎上，提出以下幾點建議：

（一）應參考《幼照法》規定，針對未滿六歲幼生訂定專門規範

一方面，鑒於學齡前幼兒身心發展，不適過早進行分科學習，短期補習班師資也未具有教保專業知能，提供的課程恐難符幼兒發展與學習需求。另一方面，補習班的空間、樓層、設施設備與環境，亦未依幼照相關法令設置，恐有危及人身安全的潛在疑慮。

因此，為了避免業者以規定較為寬鬆的補習班立案，卻偽裝成幼兒園，或利用鄰近的幼兒園招收幼生，筆者建議《補習及進修教育法》的修訂，應針對補習班招收未滿六歲之幼生進行限制。或者在肯認實務現況與家長需求的前提下，明確定義補習班許可業務之範圍（註3），將師資、師生比、班級規模、樓層、環境、設施設備及評鑑機制等規範，皆比照《幼兒教育及照顧法》的專門規定辦理（註4）。

以師資為例，過去的調查已顯示，九成以上民眾贊成補習班教師應持有教師證書。近期國教院的研究也指出，補習班管理者亦認同分級教師證照制度的建立。（註5）筆者認為在具體的執行方式上，或許可先行參考「兒童課後照顧服務人員」的研習制度，將師資列冊納管，並提供專業知能的進修管道，再逐步引進民間資源，共同研擬建立補習班師資的統一管理機制。

Photo Credit: 中央社

（二）應明確限制幼生容留時數

其次，依據現行法令規範，補習班提供學齡前幼兒之服務，並未有時數的限制。因此，原定位為補充與輔助性質的短期補習班，反而成為可幾近全日容留未滿六歲幼生的學前托育機構，替代原本應由幼兒園所提供的學習與照顧功能。在師資、師生比與各項設施設備皆未有專門針對幼兒之規定的現況處境下，幼生長時間的人身安全處境堪憂。

雖然，查目前部分地方政府的自治法規，針對轄內短期補習班每週授課時數設有一定之限制，但換算該時數，也近乎全日容留，亦無針對幼兒有更嚴格的規定。此外，無論是母法或地方自治條例，皆未有違反授課時數的相應罰責，規範形同虛文。

因此筆者認為，若主管機關認應維持現況，不以年齡作為區隔補習班與幼兒園招收對象的判準，則至少應就其功能定位，增修相關法令，並授予地方政府裁罰權限，或以母法直接訂定違法業者之相關罰責。

（三）針對違規業者，裁罰應符合比例原則

至於對違規業者的裁罰，筆者認為，教育部日前針對「公共政策網路參與平台」上，有關「應修改【幼兒教育及照顧法】之相關罰則細項，以利加強幼兒托育安全」一案之回應，應視為可依循的前例。關於補習班違規經營之裁處基準，或可適當參酌援引。

依據本法第二十五條的規定，目前針對補習班違規事件的法定裁罰，有「糾正」、「限期整頓改善」與「停止招生」及「撤銷立案」等方式，至於應採行何種手段，則交由地方政府依自治條例規範進行行政裁量。然而細究選項，第一、二款所定之「糾正」與「限期整頓改善」，其處分效果甚輕，難達懲戒之目的。

但同條第三、四款所定之「停止招生」與「撤銷立案」的處分效果，又有過重之疑慮。（註6）面對部分違規樣態，既有的四種作法恐有不足，與業者因違法情事所獲利益相比，也可能不符比例。

以常見的「經營非屬短期補習教育之機構或業務」以及「未經核准即擅自增設辦理類科、擴充班舍、班級或變更班址」為例，台北市針對首次違反者，僅予以糾正並命限期整頓改善，第二次違反者則停止招生三個月；最嚴重情形，即違法三次以上，也僅處以停止招生六個月。與業者因違法行為而獲得之龐大不當利益所得相比，顯得不痛不癢。

因此，筆者建議主管機關修法時，應參考《幼兒教育及照顧法》之立法模式，再增列針對負責人或行為人之適當罰鍰並限期改善，以折衷處分效果。此外，在罰鍰額度的設計上，亦應衡酌裁罰之不利處分與不當利益所得間的比例原則，進行通盤思考與調整。

（四）針對高風險業者，應採多元手段查核並積極輔導列管

事實上，各地方政府教育局針對補習班業者的稽查，早已行之有年，但面對龐大且持續增長的數量，以及遊走於灰色地帶的經營型態，人力不足便成為主管機關在新聞事件爆發後的常見理由。

然而，要稽查違法的補習班業者，手段並非僅只能侷限在現場勘查的方式。過去即有北市議員嘗試以交叉比對衛生局「學齡前兒童整合性社區篩檢園所」和教育局「幼兒園清冊」的方式，查獲涉嫌違法經營幼兒照顧業務的業者數量。其他相類似的作法，尚包括如檢視學員收據是否以核准類科進行收費、現場是否有廚具供餐、辦理非核准類科之作業指導資料等多元事證蒐集方式。

若為因應稽查人力不足的問題，也建議地方政府可考慮採取多元管道，舉凡設立檢舉或通報專線，或者委託專業民間團體辦理。並且，筆者也建議，可建立高風險違規名冊，將幼兒園與補習班設立地址鄰近者，或近三年內疑似及經查獲違規經營的補習班業者，列入年度稽查的優先名單，採取定期及不定期方式連續稽查。

此外，筆者也認為，除了以裁罰的方式改善現況外，主管機關或許可以採取積極鼓勵的手段，參考《幼兒教育與照顧法》第43條第2至4項作法（註7），輔導既有兼營業者列管。亦即，針對幼兒園兼營補習班或補習班兼營幼兒園之業者，主管機關可比照幼兒園兼營課後照顧中心模式，增修相關法令規範，輔導業者提供符合幼兒需求之設施設備與師資，適當列管以防止違規情形出現。

結語

最後必須澄清的一點，是筆者並非完全否定家長對於學齡前幼兒贏在起跑線的期待，也了解雙薪家庭對於兼顧育兒與工作的渴望及困擾。本文僅是期待站在學習與照顧安全的立場出發，希冀透過適當的規範，要求以幼生為招收對象的補習班業者，能夠在「作生意」的同時，更注意到幼兒階段的特殊發展需求與人身安全。

雖然，未來政府對此議題的態度與立場如何，筆者難以預測。然而，日前教育部針對《幼兒教保及照顧服務實施準則》的修訂預告，似有意鬆綁長期以來對於幼兒園英語教學的限制。此舉也讓筆者以及同樣關注此議題的民間團體愕然。但也由於筆者並非教學專長，因此僅以兒童安全的角度撰寫此文，釐清目前國內兒童補習教育的規範漏洞。同時對教育主管機關的施政邏輯提出質疑，也希望提醒家長，安全與學習競爭力並非不能兼容。

註釋

1. 根據新聞資料記載，當時教育部提出的草案版本為配合「幼托整合」政策，保障兒童身心發展，針對不同年齡提出差異化的管理措施：全面禁止補習班招收三歲以下幼童、三至六歲幼童一周不能補習超過十小時。
2. 關於兼營幼兒園業務的違規現況是否有所改善，僅憑目前可得的官方資料，著實難以判斷。原因除了實際稽查舉證的困難外，目前許多地方政府公布的稽查結果呈現方式，也似乎刻意簡略到使人難以得知業者的實際違規情狀。在官方資料方面，以北市的稽查現況為例，筆者嘗試查詢去（2020）年「短期補習班資訊管理系統」的稽查資料，截至11月的統計數據顯示，平均每月約有46間的（非）立案補習班查獲違規，以目前北市2,573間立案補習班來計算，等同每月違規率約在1-2%之間，且不乏有重複違規之業者。但這樣的數據也難以推論兼營幼兒園業務的情形是否有下降的趨勢。
3. 雖然依據現行《短期補習班設立及管理準則》第三十八條的規定，目前確實已有「補習班不得經營非屬短期補習教育之機構或業務」的限制，但綜觀相關法規，短期補習班之業務範圍究應為何，並未有明確之定義，僅粗略分為文理與技藝兩類。新公布之草案亦未對此有更詳盡細緻之定義。
4. 如明確要求補習班招收未滿六歲之幼生時，應提供符合幼兒需求之設施設備與環境、統整課程與教學內容、以及具有教保專業資格之師資，並比照幼兒園班級規模與師生比等。
5. 林信志、許凱威，2018，補習班教師證照制度之調查研究：補習班管理者之觀點。
6. 楊詠翔，2017，短期補習班全日容留六歲以下幼兒及經營類似幼兒園教保服務適法性之研究。
7. 《幼兒教育與照顧法》第43條第2項：「中華民國一百零一年一月一日以後，幼兒園於提供教保服務外，其原設立許可之空間有空餘，且主要空間可明確區隔者，得報直轄市、縣（市）主管機關核准後，將原設立許可幼兒園幼兒總招收人數二分之一以下之名額，轉為兼辦國民小學階段兒童課後照顧服務之兒童人數，招收兒童進行課後照顧服務，並不得停止辦理幼兒園之教保服務。」

責任編輯：朱家儀
核稿編輯：翁世航