今回は、平成の農政の重要なできごとをふり返りながら、次の時代に残された課題を考えるための企画の第2弾。前回は、自民党農林族として長く農政にかかわった元農相の谷津義男氏を取り上げた（10月12日「老農林族は女子高生をどう激励したか」）。今回お届けするのは、1998年から約2年半、農水次官を務めた高木勇樹氏のインタビューだ。

　平成の農政でよく知られた大きな節目の1つは、日本がついにコメ市場の開放に踏み切った1993年のガット・ウルグアイ・ラウンドの農業合意だろう。その前年、農林水産省は平成の農政の画期とも言うべき指針を発表した。タイトルは「新しい食料・農業・農村政策の方向（新政策）」。交渉が大詰めを迎える中、迫り来る国際競争に立ち向かう決意を示す指針だった。

　内容は多岐にわたるが、特筆すべきは「経営」を農政の柱にすえたことだ。市場原理と競争原理をそれまで以上に農業の世界に取り入れることを宣言し、自給的な農業や趣味の農業と区別して、家業から企業に脱皮していく経営を後押しすることを明確にした。この流れは、農家の法人化や企業など異業種の参入促進など、具体的な政策となって結実していく。

　この新政策を大臣官房企画室長の立場で中心になって取りまとめたのが、高木氏だ。経営を、農政が追求すべき課題とした新政策はどうやってできたのか。ポスト平成時代に農政が取り組むべき課題は何か。高木氏に聞いた。

「農地制度はまだ改革が足りない」と話す元農水次官の高木勇樹氏

新政策はどんな経緯でできたのですか。

高木：1991年5月に私が企画室長になって、議論が本格化した。農水省の審議会を使い、その下に部会や委員会を作って議論するのがオーソドックスなやり方だ。だが、ウルグアイ・ラウンドの交渉結果をにらんで対策を考えるということもできず、政治的にもやや不安定な時期だったので、農水省そのものが考えるということで議論した。

　もちろん、外部のチェックは必要で、それがないと発信力を伴わないので、経済界を含め、しっかりした識見を持った人に集まってもらい、アドバイザリーグループは作った。ただ、既存のステークホルダーがたくさん入り、いきなり反発が出る可能性がある審議会方式はとらなかった。

　まず省内で何をテーマにするかを議論した。私は「農地制度を取り上げるべきだ」と主張した。当時すでに耕作放棄が深刻になっていた。農地法は「耕作者がみずから農地を保有する」ことを前提にしていた。その通りなら定義上、耕作放棄が発生する余地はない。にもかかわらず耕作放棄が起きているということは、農地法の基本理念が適応力を失っていると考えた。

　農地、食糧管理、農協の3つの制度は戦後農政の大きな枠組みであり、その1つである農地制度をきっちり検証して見直すべきだと思った。それを議論の対象にすることを問題提起したが、「けしからん」という雰囲気が省内外に満ち満ちていた。戦後の農地解放でできた農地制度のような立派な制度を作れた国はほかにどこにもなく、守ることが大事だと。現役もOBもそう主張した。

　農地制度の担当者に聞いてみると、答えは「農地制度が悪いのではなくて、作るモノがないから作らない」と反論された。もし本当にそうなら、専門的に農業をやっている人に聞けば、「自分だったらここでこういうモノを作る」という意見があるかもしれない。その人に農地を貸せばいいと思ったが、それもダメだった。結局、農地問題は議論を封印せざるを得なかった。

ポスト平成時代の農政を農水省はどう模索するのか

食管制度についてはどうですか。

高木：コメについてもウルグアイ・ラウンドでまだ交渉中なので、交渉中の案件に対してどうこうすべきだと言うわけにもいかない。議論することじたいが、市場開放の容認と受け止められかねないので、議論できなかった。

　それでは何がテーマかということになり、からめ手から行こうと考えて経営に焦点を当てた。個別経営体と組織的経営体という概念を打ち出し、経営が大事だということを前面に出した。農業も1つの産業で、持続する経営が農業を産業として成り立たせる。それを前面に出すしかなかった。

1999年に日本農業法人協会が誕生しました。

高木：以前は農業経営者が農水省に行っても、冷たくあしらわれていた。もともと法人協会は自然発生的に各県でできていた。それを糾合し、公益法人として全国団体ができたのが1999年。その前は任意団体だった。もちろん、自分もそういう団体を作らなければならないと思っていたから、次官の立場で設立を後押しした。その結果、知名度も高まったし、少なくとも農水省との間で公的なつき合いができるようになった。自分の中では持続する経営でないと、産業として成り立たないという思いがずっとあった。

経営体を育てる必要性

話が戻りますが、新政策の翌年の1993年、政策で後押しする農家を市町村が決める認定農業者制度ができました。

高木：新政策から直接出てきたものではないが、経営体をしっかり育てなければならないという発想は共通だった。

農家が認定を受けるときに作った計画を達成できていなくても、再認定が簡単にできます。制度の目的と実態がずれていませんか。

高木：そうした乖離が生じてしまうのが、認定農業者制度の限界だ。国が農産物の価格を決めたり、市町村が支援対象を決めたりすると、結局はそこに政治の圧力がかかってしまい、行政の妥協を招く。認定農業者制度で言えば、市町村は対象となる農家が減ってしまっては困る。だから経営の中身がどうなっているかよりも、数を維持しようというモノサシが勝ってしまう。

農政への提言を積極的に続ける高木勇樹氏

農地制度を廃止したらどうか

2012年に始まった「人・農地プラン」では市町村でさえなく、集落の話し合いで、地域を担う農家を決めることになりました。

高木：ああいうやり方しかなかったのかもしれないが、どうしても行政が絡むと、話し合いに比重が置かれてしまう。日本の農政の一番のネックだ。話し合いが手続きの中に入ると、何となくわかりやすくて、「みんなが合意するならしょうがない」ということになる。

　もちろん、話し合いは不要ではない。ただ、話し合いがうまくいかなかったとき、どうなるか。最終的に妥協の産物になる。そこが日本の農政の非常につらいところだ。「集落の和」はたしかに大切だ。ただ「この人が中心的な経営体になるのは嫌だ」とか「この人なら、あいつも嫌と言わない」といったことが話し合いの中で優先されてしまいかねない。

　くり返しになるが、話し合いは絶対に必要だ。だが、一定の話し合いをしたあとはどこかで決めないと、いろんないい仕組みを作っても、運用段階で骨抜きになってしまう。ナスダックではないが、農業経営体を上場して評価し、ランクづけするような仕組みがあってもいいのではないかと思う。

では、どうやって農地を守るべきでしょう。

高木：少子高齢化で市町村が消滅するということが、現実のものになりつつある。その関連で、所有者が不明の土地がどんどん増えている。国土の基盤を揺るがすような話だ。土地があっても、使うことができない。非常に不安定な状態であり、いまの土地制度では対応できない。

　毎年毎年、ちょっとした手当てをしているので、国民もいろいろ言われても深刻さがわかりにくい。田舎に帰れば実際にどれだけ深刻なのかわかるが、日本全体としてどれだけ深刻なのかということにはなかなかつながりにくい。政治や行政はそこを示すべきだろう。

　いままでの延長線上にはないことを提示する。「5年後こんな姿にする。だから、いまから準備しましょう」ということを明示することができれば、日本の農業者も国民も対応する能力はあると思う。

　農地制度が所有から利用に変わったのはいいことだが、制度の大元は何ら変わっていない。農地の貸し借りを決めるのは、（地域の農業者が中心の）農業委員会だ。農地制度をいっぺん廃止したらどうかと思う。農地の利用と経営をもっと結びつけ、単純で使いやすい仕組みにしたらいいと思う。

限界の先をどう支えるか

　「高木節」健在と言うべきだろう。今後の農政へのメッセージとしてとくに印象が強かったのが、「話し合いの限界」を指摘した部分だ。農業も産業の1つである以上、持続可能性を占ううえで最も重要な要素は収益力。つまり「稼ぐ力」だ。その判断を、地域の話し合いに委ねるべきではないと高木氏は訴える。行政が絡むことで、政治の介入を許すリスクにも触れた。

　こうした主張に対し、農業関係者から様々な反発が出る可能性もある。農家、農協、農水官僚、農業学者を含め、市場原理と競争原理を上位の価値として農業の未来を語ることに対し、いまも根強い抵抗があるからだ。

　かかわるメンバーのすべてがトコトン最後まで話し合い、合意したうえで結論を出す。それで最適解を出せるのなら問題ないが、それは本当に可能なことなのだろうか。あるいは最適解でなくてもいいとするなら、農業のミッションである食料の安定供給はそれで実現できるのか。農業に様々な形で投入される公的資金を負担する納税者は、それで納得するのだろうか。

　長く農業を取材してきた経験に照らすと、経営政策だけで日本の農地を守り、食料の供給基盤を維持することができるとは思えない。一方で、地域の話し合いに未来を委ねようとする姿勢にも、疑問を感じざるを得ない。もっとスケールの大きい、不連続な未来を構想する力を期待したいからだ。

　既存の農家も新規参入組も含め、彼らのベンチャースピリッツを信じ、思いきり力を発揮できるような環境を整える。最新のテクノロジーを使い、ワクワクするような農業を追求する。起業家精神を支えるのは、アイデアや努力を競い合う覚悟と、それを楽しむ遊び心だ。その限界がどこにあり、限界の先をどう支えるのか。ポスト平成の農政の課題だと思う。

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