予算案や法案は与党が事前チェックし、国会で課題が指摘されても修正せず「数の力」で成立させる――日本で長く続いてきた慣習だ。だが、少数与党で迎えた昨年の臨時国会では補正予算が修正の上で可決された。24日からの通常国会を前に、政治学者の野中尚人さんに聞いた。日本の国会、変われますか。

　――昨年の暮れの臨時国会では、政府の予算案が28年ぶりに修正されました。どのように評価していますか。

　「もったいなかったですね。日本の国会が、本来あるべき機能を取り戻し、国際標準レベルの審議を行えるきっかけになる可能性もあったんですが」

　「与党と、予算案の賛成に回った国民民主党などとの政策協議は非公開で行われ、国会という場で説明責任を果たすような動きにはなりませんでした」

　――日本の国会審議は、国際標準とは異なるのですか。

　「1955年の保守合同で自民党や55年体制ができて以来、日本の予算案や法案は基本的に政府が与党の事前審査を受けて提出してきました。特に与党議員には賛否を縛る党議拘束もあり、いったん国会に提出するとめったに修正されず、審議が尽くされていなくても半ば自動的に可決されてきました。そうした自国の国会のあり方については知っていても、それが世界の民主主義国と比べてどうなのかは、国会議員や官僚もあまり知らないのではないでしょうか」

　「たとえば、国会の本会議は日本では年60時間ぐらいしか開かれませんが、欧州諸国の議会では年1000～1200時間が標準です」

　――日本の20倍とは……驚きです。

　「ほら、そう感じるあなたも、日本の政治にどっぷり漬かってマヒしているんですよ。欧州だけでなく、台湾や韓国などどこに行っても、日本の国会本会議は年60時間だと言うと『それで議会と議員が役割を果たせているのか』と驚かれます」

　「国際標準では、議員全員が参加できる本会議での全体討論が重要です。まず本会議で大きな枠組みを討論した上で、委員会で論点整理して議論を精緻（せいち）にした後、また本会議に戻って十分に全体討論してから採決します。つまり、日本のように数十人ほどの委員会に事実上任せるのではなく、全員が意見を言える本会議で全体討論する機会を確保するのが当たり前なんです。委員会はもちろん大変重要ですが、あくまで下準備なんですよ」

　「だから審議時間は、重要法案を委員会で30時間やったら、大体そのあと本会議で50時間ぐらいやる感じです。ドイツでは委員会審議が重視されており、ほかの欧州諸国より本会議は短いですが、それでも年600時間と日本の10倍です」

　――それだけ時間をかけて議論するということは、予算案が国会で修正されることも海外では当たり前なのですか。日本では28年ぶりでしたが。

　「充実した議会審議の仕組みがある場合、政府提出の予算案が全く無傷で通るなんていうことは、ほとんどありません」

　「ドイツでは、年によって増減はありますが、予算額全体の5%ぐらいが議決を経て修正されます。英国は、実は政府の主導権が極端に強い例外なのですが、それでも近年は議会の与党から注文がつけば、それに応じて政府が修正するパターンが増えています。欧州だけでなく、かつては政治制度上も日本の影響が強かった同じ東アジアの台湾や韓国でも、国際標準的な予算審議が行われています」

予算項目ごとに修正案

　――具体的に、どのように予算案は審議されるのでしょう。

　「まず議員への説明は、我が国のように与党の事前審査が先行するのではなく、議会プロセスに入ってから、与野党合同で行われることが多いです。当然、質問や意見交換がありますが、その後が重要です」

　「どういう項目にどういう修正を要求するか、個々の会派や議員レベルで、項目ごとに修正案をつくります。昨年、調査に訪れた台湾で聞いたら、毎年700項目ぐらいの予算の項目のうち、相当な数のものについて修正要求が出てくるとのことでした。『これは絶対ダメだから削れ』とか、『この項目は実態を説明するレポートが出るまで凍結だ』といった具合です」

　「本会議(台湾)か予算委員会(韓国)で最初に予算全体を議論した後、それぞれの常任委員会で各分野の予算を項目ごとに議論しているわけです。たとえば農林水産予算は、農林水産委員会で『この項目については、こういう修正要求が出ていますが、ほかに意見のある方はいませんか』などと、議会を挙げて1カ月ぐらいかけて項目ごとに議論し、そして項目ごとに議決していきます。もめる場合には『党団協商』(台湾)や予算委員会(韓国)で調整し、最後は本会議で討論のうえ、最終的に投票で決着をつけます」

　「台湾の党団協商も与野党間の交渉のチャンネルですが、議会の公式の制度であり、いわば『表』のプロセスです。大事なことは、具体的な予算項目について公の場で議論をして、誰がどんな意見を出して予算案がどう変わったのか、あるいは変わらなかったのかが、公的な記録に残るということです」

　「どの議会も、予算案は3カ月ぐらいかけてしっかり審議しています。それから考えると、日本の国会は、本当に予算案の審議をしているといえるでしょうか」

　――日本では、本会議より予算委員会が注目されており、政治的スキャンダルなど予算以外の議論をすることも多いです。

　「それも日本だけの常識ではないでしょうか。本来なら本会議でしっかり議論すべき国政の重要な課題まで、予算委員会という場に詰め込まれ、本会議の代替物のようになってしまっています。具体的な予算の中身についてのしっかりした議論は、どこへ行ったのでしょう」

　――どこから改革に着手するのが効果的でしょうか。

　「現状では与党だけで予算案や法案を通せませんが、自民党と公明党の事前審査や水面下の協議に、項目別に国民民主党など個別の政党が加わるだけに終わってしまっては、国会が本来の役割を果たせるようになるための貴重な機会を逃すことになってしまいます」

　――国会の会期が限られていることも、与党による事前審査と国会軽視が横行する背景にはありました。もっと国会の公の場での与野党の議論や修正調整に時間をかけるとなると、今よりも国会会期を長くする必要もあるのでしょうか。

　「現状では、野党は法案の修正要求や反対闘争などの際に、日程闘争を活用することで政府や与党に対抗している面が大きいといえます。通年国会の導入などの国会改革は与野党それぞれに課題もあり、根が深く難しい問題ですが、（有識者や超党派の国会議員らが政治改革などを議論している）令和臨調などの場でも議論することになるかもしれません」

食いつぶしてきた豊かさ、統治能力の回復を

　――国会の本来の役割とは。

　「国会の本質的な特徴とは、議論をした上で、社会の全構成員を拘束するルール、つまり法をつくれることです。話し合いをする組織自体はほかにもたくさんありますが、それらとは根本的に違うのが、まずそのことです」

　「もう一つ、そのために意見や立場の異なる人が公開の場で討論をすることが、私は決定的に重要だと考えています。ところが日本の国会は55年体制が成立して以降、現在のような慣習ができあがり、与野党による討論が実質的に行われていません。野党が政府を監視する、という重要な機能を果たしてきたことは忘れてはいけませんが、与野党の討論や熟議の場としては、役割を果たしていないと思います。これらは法律ではなく、戦後の55年体制の中で与野党でつくってきた、政治的慣習によるものです」

　「日本の戦後を考えたとき、私は、自民党が与党であり続けてきた国会が本来果たすべき仕事をしてこなかったのに、民間・国民の努力と創意工夫で経済発展を遂げ、豊かさを蓄えてこられたのだと思っています。与党は公共事業や補助金の配分をコントロールすることが権力の源泉とされ、右肩上がりの時代には、それがうまく機能した面もあったでしょう。しかし、この20年以上、その蓄えを様々な分野で食いつぶしているのではないでしょうか。そして与党の政治家は、何か都合が悪くなったり批判を受けたりすると、官僚を悪者にする傾向を強めてきました」

　「きちんとした説明責任やチェックを伴う意思決定の仕方を確立させて、長期的な視点で考えたり計画を組み立てたりする統治能力を、政治は回復しなければならないと思います。政権交代が起きうる緊張感を含め、少数与党という現状は、改革に着手する大きな好機のはずです」

野中尚人さん

　のなか・なおと　1958年生まれ。専門は現代日本政治、比較政治。著書に「自民党政治の終わり」「さらばガラパゴス政治」、共著に「政策会議と討論なき国会」など。