香港人城市外交「逆統戰」實戰指南
反送中 5 年過去，中共一方面鐵腕治港，另一方面在世界各地實施跨境鎮壓、擴張威權影響力。無奈香港人只能一直處於被動，但通過我們在德國的實戰經驗發現，城市外交「逆統戰」有機會成為香港人在海外抵抗中共威權的破口。
城市外交是中共多年來拓展其全球影響力的工具。在國家層面上，中共以一帶一路等計畫建立國際合作伙伴、拉攏盟友。地方層面則是推動中國省市對外締結姊妹城市，經營與各國地方政府之間的雙邊關係，甚至積極參加跨國城市網絡。
直至 2024 年 8 月，中國在全球 147 個國家，與 600 個省、1,857 個城市，共締結了 3,028 個姊妹城市關係，且此數字在截稿前都還在不斷增加中。1 而早在 2019 年，西安市便當選世界城市與地方政府聯合會（United Cities and Local Governments, UCLG）的聯合主席，2 該組織為全球最大以地方政府為成員主體的國際組織，成員遍布各國，涵蓋全球約七成的人口。
「逆統戰」前，首先要理解中國積極城市外交的三大原因：
| 一、「以民促官、以商逼政」： 以姊妹城市協定、投資及貿易協議、學術及文化交流等媒介，強化中國海外經濟及文化影響力，利用城市作爲施力點，影響外國政府決策。3 二、「以地方包圍中央」： 籠絡外國城市的政商學界、民間組織和僑民團體，招攬地方層面的親中盟友，孤立那些猜忌中共的國家政府、政治人物和政黨，增加其國際角力籌碼。 三、奉行「黨管外交」原則： 運用中共中央統一領導的外交體制，應對民主國家權力分散的各級政府，從地方到中央擴大他國外交政策的矛盾和漏洞，從而最大化中國的核心利益。4 |
若果我們將地方政府看作國際體系的基層，國家政府則是上層，那麼中共的城市外交，就是將「聯合次要敵人，打擊主要敵人」的鬥爭策略，運用到國際政治之上。跟他國國家政府交手寸進尺退，那就轉移拉攏地方政府，不僅能有效分化對手，也有機會各個擊破。
換言之，中共利用城市外交，在國際體系中為統戰鋪路。
中國特色城市外交：國家核心利益才是主調
中國特色城市外交，說穿了就是中央協調、垂直領導的統戰和滲透工程。
中國地方政府的對外事務，由「中國人民對外友好協會」所協調，在領導關係上由外交部代管，從事主權國家間交往以外的民間外交、經濟外交、文化外交，跟外國地方政府和民間組織打好關係。
中國很多一、二線城市政府設立外事辦公室，執行地方黨委爭取國際曝光的政治使命，滿足該城市企業打通經貿合作的需求。但在「黨管外交」的原則之下，城市外交工作，歸根究底是中央所領導和部署的棋子，爲國家利益和「總體外交」服務。 5
相比之下，世界各國的城市外交，屬於地方政府間的自發交流。姊妹城市的概念源自冷戰時代，地方政府超越地緣政治和意識形態對立，搭建互動的橋樑。當代的跨國城市合作，更是促進和平、民主、地方自治和永續發展的平台。
民主國家如荷蘭，憲法賦權地方自治，市政府要哪個外國城市建交、斷交，連國家政府也無權過問。法國外交部更設有「地方政府與公民社會局」，向地方政府提供資訊和建議，協助他們參與國際合作。6
於是乎，中共利用城市外交非政治化、半官方的面目，迴避外國國家層面的風險審查。2019 年，時任中國駐美大使崔天凱在中美省州長論壇上，表明要透過地方層面的積極合作，影響聯邦層面的消極合作。 7
基於決策模式的不對稱，以中央統一領導、以國家戰略布局爲首要考量的中國特色城市外交，能夠有系統地統戰世界各地，特別是民主國家中有權自行決定對外關係的地方政府。中國城市的外交工作，始終維護着國家核心利益。
以城市外交之名行統戰之實
事實上，中國不斷透過城市外交，脅逼民主國家的地方政府推行對中共有利的政策。
2020 年澳洲沃加沃加（Wagga Wagga）市議會通過議案，將結束與昆明長達 32 年的姊妹城市關係，但隨即受到中國駐雪梨總領事館和當地中國社群領袖抨擊，導致議案最終被撤銷，該市市長康基（Greg Conkey）還向昆明市民道歉。 8
2023 年加拿大溫尼伯（Winnipeg）市議員 Russ Wyatt 動議終止與成都的姊妹城市關係，理由是「不希望與一個侵犯人權國家的城市有姊妹城市關係」，但隨即引來當地中國社群的反對，該市市長 Scott Gillingham 也提出「合作不代表支持中國政府或該國可能發生的任何侵犯人權之行為」，最終該動議告吹。 9
今年 6 月，英國愛丁堡市議會遭到中國駐愛丁堡總領事警告，最終擱置與高雄的友好城市計畫。此前，愛丁堡機場、商會、酒店協會、大學等多個組織向市議會施壓，擔憂若與高雄簽署合作協議，中國恐以限制貿易、切斷航線和減少留學生等手段，對蘇格蘭旅遊業、貿易出口和教育產業等報復。 10
中國全面憑藉世界各國商界、大學、民間組織等對中國的經濟依賴、社群紐帶等，插手外國城市外交的決策，不管是阻止其與中國地方政府「斷交」，還是強化「一中原則」，切斷臺灣與他國城市建立姊妹城市城市關係的可能，達成中共統戰的政治目標。
統戰部、孔子學院建中共城市外交網絡
此外，中國城市外交還有統戰部和孔子學院兩道板斧。
統戰部負責僑務，團結海外中國僑民，在外國地方層面加強駐華使館、商界、學者、非政府組織的聯繫，建立親中群衆基礎。11 孔子學院則是中國政府的宣傳機器，以文化交流為幌子，輸出中共意識形態，甚至從事間諜活動。 12
城市外交能夠利用兩者，一方面調度海外中國人社團，用人民團體名義搞民間交流，甚至應援官方活動；另一方面借助孔子學院和當地大學的合作計畫，將大外宣包裝成教育活動和學術交流，打通滲透海外的關節。
所謂「六國破滅，非兵不利，戰不善，弊在賂秦。」在戰國時代，秦國打敗六國，皆因六國甘願割讓城池和領土，以爲用甜頭跟強權交易，就可以得到和平。如今，中共以城市外交爲名，行統戰滲透之實，世界各國卻「今日割五城，明日割十城」，打開城門引狼入室，正是重蹈歷史的覆轍。
但是，仍然有些城市見過鬼怕黑，正在審慎評估和中國城市建交的風險。
人權隱憂、極權滲透威脅 公民社會倡議良機
2016 年捷克布拉格與北京建立姊妹城市協定，其中包含承認「一中原則」的條款。後來新任市長多次嘗試取消該條款未果，北京還提前在 2019 年終止姊妹城市關係。翌年，布拉格轉爲與台北締結姊妹城市，上海隨即與布拉格「斷交」以作報復。13 由此可見，中共所謂的「人民外交」不過是籠絡盟友和分化異己的手段。
隨着國際間對中國人權議題等的關注提高，有些城市逐步建立人權為本的外交方針。2022 年德國科隆市政府發表城市外交概念文件，14表明其外交政策旨在促進公民權利，更確立了 7 項維護人權的方針和 40 項措施。
其中部分措施針對中國，包含市長定期會見國際特赦組織和人權組織，瞭解中國城市的人權侵犯狀況，並在官方訪問和舉辦中國相關的活動前諮詢他們；與國際特赦組織等人權組織合作，舉辦人權論壇；提供有限期庇護，收容在其姊妹城市受迫害的人權捍衛者等。
科隆市政府認為，必須長遠「在市內推廣和強化有關中國的專業知識，並制定中國策略」。
而位在北歐的瑞典也因中國民主和人權狀況惡化，直至 2017 年，中止了 21 個與中國的姊妹城市關係，另有 5 個暫停合作，而總計的姊妹城市關係為 49 個。這說明價值取向是城市外交的重要因素，而且越來越多地方政府意識到，沒法透過城際合作、民間外交來正面影響中國。15
2021 年，在維吾爾人團體的猛烈抗議下，荷蘭安恆市寧願放棄大有經濟潛力的氫能合作，果斷終止與武漢的姊妹城市關係。16 2022 年，全球多個海外港人組織發起「斷絶中共姊妹城市關係」行動，阻止極權滲透。經過英國港人組織 Newcastle Stands with Hong Kong 努力倡議，最終英國紐卡素市議會解除與中國太原市近 40 年的姊妹城市關係，與中共侵犯人權的惡行割蓆。 17
由此可見，海外港人有能力向地方政府倡議，切斷所在地政府與中國城市的合作，堵截中共滲透渠道。即使沒法馬上推動斷交，亦可以將人權、防範中共滲透風險等原則，如科隆那樣導入城市外交方針。那麼，我們日後就可以拿着白紙黑字的政策文件當籌碼，就中國問題向各國地方政府施壓。
香港人，反擊！
一場出其不意的襲擊，需要準確的時機、合適的戰場，還有執行的本錢。接下來，我們就逐一盤點。
爲甚麼城市外交是合適的戰場？
| 一、容易入手： 地方政府是最接近海外港人日常生活的政府層級。在海外港人主要居住的英國、美國、加拿大、澳洲等民主國家，地方政府需要顧及選民意願。我們以市民身分，就市政問題約見市議員和市政府官員，容易過見國會議員和外交部長。 二、族群分布： 海外港人散居不同城市，看似一盤散沙，但扭轉過來也是一種優勢——大大提高了我們能夠影響的地方政府數目，倍增政治動員的覆蓋度，更能夠跨省、跨國串連不同城市的倡議行動。 三、地方民主： 有些國家的市議會選舉（譬如德國和美國某些邦／州份），非本國籍的居民也有權投票，降低了新移民參與市政的門檻。我們可以把握這些開放共融的政治制度，在地方層面推動以人權和民主價值爲本的議程，影響城市外交政策。 |
更重要的是，香港人有着天然優勢，去突襲中共的城市外交活動 —— 我們熟知中共政商力量滲透的策略，能夠本能地偵察中共統戰手段，有先天本錢去揭露中共的海外白蟻工程。18
海外港人還有甚麼條件？
| 一、善用有限資源： 在國家層面做倡議工作，需要充沛的人脈、資源和政策知識，但是地方行政體制較爲簡單，黨派競爭和利益瓜葛也沒那麼複雜。我們能用有限的資源和時間，集中影響所在城市的外交政策，先做出一點成績來。單是交通費也能節省不少。 二、刺探中共部署： 地方政府面對很多難題，譬如財政緊絀、缺乏外交人才、對中國滲透認知不足。我們能運用中文語言能力、各個領域的港人網絡，蒐集中共滲透策略的情報，以資彌補所在地的資訊差距和認知盲點。 三、燃燒區佬光環： 不少前區議員移居海外，背負着民意授權、被政權打壓的經歷，找地位對等的市議員交涉，說辭有力得多。 |
綜上所述，要發動「逆統戰」攻勢，打擊中國在海外的統戰工作，其實比想像中容易。 具體以言又如何執行？
我們 Freiheit für Hongkong（FFHK）今年發布報告，分析中國怎樣透過城市外交影響德國，並向德國政府提出政策建議。以下是我們的實戰經驗。19
| 第一步：搜集基本資料 |
各地港人可以在網上找到所住地方有否跟任何中國城市建立姊妹關係。這類的資料大多數都可在地方政府的官方網站輕易找到，或者透過公開資料法例向政府查詢。若然居住城市或小鎮並沒有中國城市外交的蹤跡，亦可以考慮協助鄰近城市的港人進行資料搜集。
若然所住地方有跟中國建立姊妹城市關係，接下來便進一步了解當中細節，例如是甚麼時侯建立這段關係、建立過程有否足夠的討論和公衆參與、合作的範疇包括甚麼（多數有經濟、貿易、學術、文化、行政及治理、公民社會等方面）、哪個部門負責協調跟中國的關係、該部門有多大權責、過去中國透過這外交關係促成了的合作項目及活動 （常見的有：經濟論壇、政商界交流探訪、收購及合併企業、孔子學院、大學共同研究計劃、音樂會或中國節等）、以及當地政商學界對中國城市關係的評論。
這類資料不難在地方政府網站、地區媒體報導、當地大學及商會網站找到。收集足夠上述資料後，大概已經掌握到整段外交關係中的主要合作範疇。
| 第二步：勾畫持份者網絡 |
下一步就能連點成線，組成一個網絡。
在城市外交中的持份者不少，而且經常涵蓋不同領域，從大學到商會，從政府到公民社會。要識別主要持份者，需要仔細描繪各個合作項目的重要持份者，再找出在不同項目中常見的人物或組織。
以德國杜伊斯堡為例，當我們嘗試找出背後主要持份者時，發現幾位人物同時在杜伊斯堡港口公司、杜伊斯堡大學中國研究所及當地商界均佔有一席位。而這些機構都是在杜伊斯堡和武漢的城市外交關係中的主要持份者。當中一名學者的顧問公司更與武漢政府有大量合作關係。由此可見，這幾位人物是這段城市關係當中的主要接頭人，明顯已被中共統戰，這是在統戰層面中的「洋為中用」。
找到了點，連結成線，整個城市外交關係的面便自然浮現。這個面呈現的就是中國在這個地方上進行的統戰工作。我們可以把搜集到的資料整理為一份簡報，給市政府官員、市議員、公民組織參考。
| 第三步：遊說市政府和市議員 |
接下來便進入遊說階段。
在正式進行遊說工作前，需要先辨認遊說的對象。以德國為例，地方層面的遊說對象不外乎市政府外務及經濟部、市長辦公室及市議會議員。各單位有各自的盤算考量，例如市議員一般都比市長辦公室及經濟部著重人權及安全考量。面對不同部門及持份者，說辭上需要有不同的側重。
進行遊說會議的目標是，首先令遊說對象同意現時存在政策漏洞，繼而促使他們考慮不同的政策建議。如何勾畫出中國城市外交的問題，在上文提及的 FFHK 報告已提供一套論述作出參考。再配合具體例子證明中共正在你所處的城市進行統戰工作，就需要用上在第一階段搜集到的資料。闡明中國城市外交的問題及提出具體例子後，我們便可以因地制宜，按照當地政治體制（地方自治權限、政府部門分工）和遊說對象的關注點，提出政策建議。
| 第四步：提出政策建議 |
FFHK 報告中的建議適用於大部分國家，當中包括要求國家政府…
一、在外交部門設立制度，要求地方政府取得許可，方可與中國城市建交；20
二、在外交部門設立專責辦公室，支援和協調城市和地方政府的外交活動；
三、整備地方財政體系，確保地方政府具備充裕財政能力，減少對中國經濟和貿易依賴；
四、向地方政府提供對中外交的政策資訊和風險評估；
五、爲地方政府提供外交事務人才培訓計劃所需的資源（例如對中外交政策指引、撥款、訓練課程）。
還有要求地方政府…
一、建立以人權和民主價值爲本的外交方針，並以此制定國際交流的指引和準則；
二、制定應對中國政治風險和經濟依賴的策略和政策框架；
三、提升外交活動的透明度，令公衆知悉國際合作的目的、過程和成果；
四、透過地方政府協會與其他地方政府就中國問題交換資訊；
五、建立持份者參與平台，與商界、大學、公民社會和非政府組織就外交事務進行交流。
| 第五步、運用媒體報導 |
另一方面，我們可以聯絡當地媒體和調查記者，分享關鍵資料（例如懷疑是中國在當地代理人的資料）。要帶動政策改變，需要得到公衆的支持，遊說者亦務必提高公衆對中國城市外交的威脅的意識。媒體報導配合遊說工作，就能夠從下而上，針對中國城市外交，開展全方位攻擊。
不再守株待兔 香港人展開「逆統戰」
身在海外的香港人，沒資源、沒人脈上國會搞倡議的話，那就去市政府敲門，介入城市外交，揭穿中共海外統戰陰謀。我們不但要在國家層面出力，更要在地方層面堵截中共滲透，防止所在城市的政商學界成爲中共在地協力者。
中國城市執行外交任務，等同政權派出工兵在後方挖地道，滲透敵陣。中共每在一座城市建立外交據點，我們就要發動奇襲，精準截擊他們的地道。既然中共以舉國之力搞城市外交，那我們就反過來借城市來壓制中共。海外港人務必在國家和地方層面雙管齊下，聯合一切可以聯合的對象，打擊主要敵人，瓦解中共的滲透布局——這就是「逆統戰」的策略。
面對中共連番進擊，香港人不能守株待兔。2024 年，香港人要開闢新戰場，摧毀中共統戰包圍網，勇作全球反中急先鋒，爲光復大業，奏起反擊的號角。
《如水》自今期起，不定期在「香港研究進展」欄目收錄全球香港人組織發布之報告。本文部分內容源自於 Freiheit für Hongkong（FFHK） 2024 年 5 月刊登之報告 De-Risking on the Surface, Re-Risking Underneath。
- 中國人民對外友好協會（2024 年 8 月）《全國國際友好城市情況綜述》（https://archive.ph/4hHXc） ↩︎
- 中國一帶一路網（2022 年 7 月）《全球治理體系變革貢獻地方政府力量——西安市當選世界城地組織聯合主席城市工作綜述》（https://archive.ph/24NFM）
↩︎ - 「民間先行，以民促官」是中國民間外交的指導原則，參見趙可金（2019 年 3 月 14 日）《中國特色民間外交理論體系的形成與發展》（https://archive.ph/r0MqB）；有關「以商逼政」，參見 Freiheit für Hongkong e.V. (2024) De-Risking on the Surface, Re-Risking Underneath: Why the current framework for town and regional twinning poses strategic threats to Germany. （https://freiheithk.de/report_towntwinning/ ）
↩︎ - 「黨管外交」是中國外交工作的政治原則，參見赵可金（2021） 《大國外交的權威基礎——中國共產黨的外交領導力研究》（https://archive.ph/f2LuN）；參見「黨的集中統一領導決定了，中國外交的最大優勢就是元首外交戰略引領和黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同。黨的組織路線決定了，中國外交的隊伍建設就是要建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民，政治堅定、業務精湛、作風過硬、紀律嚴明的對外工作隊伍。」中國外交部黨委理論學習中心組（2023 年 6 月 2 日）〈奮進中國特色大國外交新征程的思想武器和科學指南——認真學習《習近平著作選讀》第一卷、第二卷〉（https://archive.ph/ew781）
↩︎ - 李小林（2016）。《城市外交：理論與實踐》（https://archive.ph/QM61e）
↩︎ - Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. (n.d.). La délégation pour les collectivités territoriales et la société civile (DCTCIV). France Diplomatie – Ministère De L’Europe Et Des Affaires Étrangères. （https://archive.ph/EdDWI） ↩︎
- 新華網（2019 年 5 月 23 日）《第五屆中美省州長論壇在美國肯塔基州開幕》（https://archive.ph/GKaP5）
↩︎ - Gorman, V. (2020, April 22). Wagga Wagga council reverses controversial decision to cut ties with Chinese sister city. ABC News. （https://archive.ph/XXXNN）
↩︎ - Unger, D. (2023, January 27). Winnipeg to continue sister-city relationship with Chengdu, China. Winnipeg. （https://archive.ph/oeSG0） ↩︎
- BBC News. (2024, June 25). Edinburgh shelves Taiwan friendship deal over China sanctions fear. （https://archive.ph/yZ5zP）
↩︎ - 中共中央統一戰線工作部（2021）。〈中共中央印發《中國共產黨統一戰線工作條例》〉（https://archive.ph/NV1rH） ↩︎
- 林柏州（2022）。《習近平的統戰工作布局與對美作法》（https://archive.ph/gJU4i） ↩︎
- Kalivoda, M. Š. A. A. (2020, February 26). Sister-City relations and identity politics: the case of Prague, Beijing, Taipei, and Shanghai. The Diplomat. （https://archive.ph/sHAED） ↩︎
- Stadt Köln (2022). Konzept zur Weiterentwicklung der Städtepartnerschaftsarbeit der Stadt Köln. （https://archive.ph/UAt9I）
↩︎ - Swedish National China Centre. (2022, June 29). Svenska kommuners, regioners och länsstyrelsers samarbeten med Kina.（https://archive.ph/QE2e6）
↩︎ - Zwart, Sanne. (2022). Sister city relations with China: a Dutch dilemma. Clingendael Spectator.（https://archive.ph/o6C45） ↩︎
- BBC News. (2022, November 3). Newcastle ends twinning with Chinese city amid torture claims.（https://archive.ph/kgZXp）
↩︎ - 程翔 （2023年9月）《認識中共對香港和西方的滲透》，追新聞（https://archive.ph/rSxaD） ↩︎
- Freiheit für Hongkong e.V. (2024). De-Risking on the Surface, Re-Risking Underneath: Why the current framework for town and regional twinning poses strategic threats to Germany. （https://freiheithk.de/report_towntwinning/）
↩︎ - 有時候我們可以借助國家法令和政策，制止地方政府的對中外交活動。譬如 2020 年澳洲通過《對外關係法案》，規定各州和地區對外建交前，須通知外交部長並請求批准，確保各級政府外交活動與國家外交政策一致（https://archive.ph/Imj3s）
↩︎
