中国城管简史，1997-2020｜大象公会

大象公会 06-09 22:13 投诉

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在地摊经济的烟火中，曾被寄予收复钓鱼岛厚望的中国城管，再一次走到了十字路口。

文｜刘喜

2020 年 6 月，一度消失在主流舆论里的中国城管再次被推上风口浪尖。

不过，他们的任务是「摆摊动员」：据媒体报道，不少地方的商贩都接到了城管队员打来的电话，动员他们出去摆摊。

· 江西九江瑞昌市，城管打电话喊商贩去摆摊

这则新闻之所以惹人注目，无疑是因为新闻当事人的身份反差。众所周知，城管与小贩的激烈冲突曾是中国互联网流行多年的热门梗。

然而好景不长，「地摊经济」火了没几天就遭到多方降温，北京城管更强硬表态，依法严格查处占道摆摊设点违法行为。

曾被中国网民寄予收复钓鱼岛厚望的中国城管，再一次走到了十字路口。

从「下岗牌卤鸡蛋」开始

中国的城市管理，自始就与小摊小贩相爱相杀。早在中国市政体系初创的民国时期，沿街叫卖的小贩就已经是让市政头疼的大问题。

1936 年，茅盾在《大公报》向全国征文「中国的一日」。其中一篇投稿记录了蒋介石发动的新生活运动「整饬市容」的过程：一个警察挥着木棍驱赶街边菜摊，小贩求饶、木棍打断，警察才满意，画风已很有当代色彩。

不过，国民政府没有能力将管理常态化，街头暴力执法更是常常遭到左派舆论抨击。1946 年，上海市严厉取缔摊贩，引发街头抗争。最终，市政府被迫撤销「取缔」决定。

直到 1956 年社会主义改造完成，私营经济丧失合法性，被定性为「资本主义尾巴」的小摊贩逐渐从中国的大街小巷退场。

他们的重新出现，也与再一次的社会变革息息相关：1979 年人口流动松绑后，越来越多城郊农民将自家农货运到城里贩卖，受到经常买不到菜的市民们的热烈欢迎。

· 「不得随意殴打顾客」是彼时国营商店的常态

另一批摆地摊的，是大批从「广阔天地」返城的知青。

他们回城后无处就业，不少人选择练摊谋生，卖食物、书籍、生活日用品，到后来把广州等地的货物进来内地城市倒卖，一些人通过当「倒爷」成为了中国第一批万元户。

一开始，这些摊贩作为「社会主义经济的必要补充」，受到的鼓励远远大于管制。但九十年代之后，事情逐渐起了变化。

一方面，中国的城镇化进入快车道，1996 年突破 30% 大关，同时，大量城镇职工下岗，为生计所迫加入了队伍愈发庞大的摆摊大军。

· 「下岗牌专业卤鸡蛋，五毛钱一个，味道好得很」

另一方面，小摊小贩不受官员待见的问题也逐渐暴露：绝大部分小贩是无照经营，占道影响交通、乱丢垃圾、因扰民而被投诉，等等。

在此背景下，1992 年，建设部颁布《城建监察规定》，授权各地方单位组建城建监察队伍，负责监察市容、交通、工商、园林、环保、卫生等方方面面。此后各地组建的城建监察大队，即是今天城管的前身。

不过，这轮操作的结果出人意料。

一听说可以组建自己的执法队伍，城建监察很快变成了各地方单位趁机扩编制的大旗。1996 年前后，北京市一级的行政执法队伍多达 127 支，上海有 142 支，杭州高达 207 支。

多头管理下，对付小贩反而越难。不仅因为小贩高度灵活，擅长游击，而且，小贩管理麻烦但收费「油水」微薄，各监察队伍单位都更偏爱密集骚扰定点经营单位。

于是，「七八顶大盖帽，管不住一顶小草帽」成了中国街头的常态。

1997 年，不满于这一现状的国务院开始推行改革，将地方政府多个部门的行政处罚权集中委托一个部门来行使。这个新部门就是后来让人闻风丧胆的「城管」。

「快跑，城管来了」

1997 年 5 月，北京市宣武区宣布建立「城管大队」，管理范围包括市容卫生，园林绿化，占道经营，违章乱建和无照经营等。

综合执法试点成功，到 1998 年 12 月 1 日，宣武经验已经普及北京城八区，并推广到越来越多的城市。

· 现已与西城区城市管理监察大队合并，挂牌为「北京市西城区城市管理综合行政执法监察局」

在中国「条条」的行政制度中，城管是一个特例：没有上级管理部门，有些地方归城建部门管，有些归环卫部门管。具体工作内容则由各地自行规定。

各地政府都发现，「什么都管」的城管用起来特别顺手。各地在增设城管机构时，不断将油水稀薄又与市容环境相关的事项丢给城管。1997 年，城管经国务院法制局明确的职权有 7 项，到 2005 年，执法职责就扩大到了 13 大项，292 个案由。

不过，作为集中行政处罚权的产物，城管往往只能「借法执法」，执法依据散落在众多部门法规中，甚至相互打架。曾有城管表示非常羡慕交警：只要靠一部《道路交通安全法》执法就够了。而城管光为监管寻找法律依据，就要消耗大量精力。

而且，城管只有行政处罚权，没有对应的行政强制权，直接后果是缺乏正当的执法保障手段，连查抄违规人员证件的权力都没有，只能靠「劝说」，效果可想而知。

没有正当手段，就只能另辟蹊径。最常用的一招是灵活运用《行政处罚法》规定的「证据先行登记保存」制度。该制度本来目的是保留执法证据，实际变成了变相的扣押、抄没。

· 2001 年，武汉七城区整治占道时抄摊

即便存在这些问题，城管还是得到了高层肯定。2002 年 8 月，国务院法制办公室原主任曹康泰高度肯定城管改革的成效：

虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。

不过在精简队伍方面，曹主任显然过分乐观了。

城管管辖的事项越来越多，正式编制数量却长年固定，急需用人的城管队伍很快就以另一种方式膨胀了起来：协管员。

协管员就是俗称的合同工、临时工。据公开报道，2003 年，北京市聘用了约 2000 名协管员，到 2011 年，已经膨胀到 6500 余名。2013 年，广州市正式执法队员为 3100 多名，协管员则达 3800 名。2014 年，深圳市正式执法人员 1200 余名，临聘协管员则有 5000 余人。

相比于有公务员或事业编制的正规城管，协管员待遇相当低下，至今在许多地方只有每月一两千元的工资，人员流动性极大。

严格说来，他们只是执法辅助人员，并无执法权力，但他们却承担了绝大多数的一线脏活，后果可想而知。

· 早年引发众怒的城管暴力新闻，往往以推说当事人系临时工而告终，常引起网民不满，却也是现实的另一面

城管大量使用临时工的弊端，业内早已人尽皆知。早年司法改革时，一度提出要将合同工、临时工坚决调离执法岗位。

问题是，一线脏活总得有人干，全国每个市县都变出几千个事业编制谈何容易，只能继续让灰色地带的协管员打主力。

在这样的制度安排下，城管成为多年间中国互联网上的热门话题也就不足为奇了。

2006 年 8 月 11 日，保定来京人员崔英杰，因卖烤肠的三轮车被城管没收，在冲突中刺死海淀区城管副队长李志强，该事件引发了全国对城管执法问题的关注。

崔英杰案是新中国第一例与城管相关的命案。而据《中国新闻周刊》当年九月的报道，从年初到发稿时，就至少有以下公开被报道的事件：

3 月 31 日，据《兰州晨报》报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷。

5 月 4 日，据《京华时报》报道，北京和义南苑北里小区，一名黑摩的司机在「逃跑」过程中，被紧追不舍的城管协管员用砖头拍中前额，造成头部凹陷骨折。

7 月 31 日，《南方都市报》报道深圳市城管联动执法大队在龙华执法时，龙华街道办城管执法队数辆车卡死市城管执法车，6 名市城管队员遭到 30 多名街道城管队员的殴打。他们的手被反绑在背后，裤子被当街扒下，并被扭送到公安机关。

8 月 12 日，中央电视台「中国周刊」节目播出专题片《 17 秒的暴力》，讲述 8 月 4 日下午，一名头发花白的老人骑着三轮车进入石家庄火车站广场拉客，违反了石家庄市相关规定，招致五六名城管人员的殴打。

舆论影响最大的案件，要数夏俊峰案。

2009 年的一天，沈阳小贩夏俊峰和妻子在马路上摆摊，被城管查处，并被带去「协助调查」。最终，夏俊峰用随身携带的肠刀杀死两名城管，重伤一名，后被判处死刑。

当时的舆论对夏俊峰抱有极大同情，不止一名证人表示，目击到夏被执法人员殴打。

另一方面，被杀的两名城管的家庭也并不比小贩好上太多：申凯是家中独子，父亲是环卫工人；张旭东则与老婆、孩子、父母和患病的哥哥，一同挤在一处五六十平方米的房子里。

· 夏俊峰的妻儿（左）和申凯的母亲（右）

这场悲剧，弱势双方两败俱伤。

城管的十字路口

其实，相关部门并非没有作出过容纳摊贩的努力。

2009 年，国务院法制办公布的《个体工商户条例（征求意见稿）》，草案中，个体工商户登记并不要求具有「经营场所」，没有固定营业地的流动小贩也能登记成个体工商户，结束「无照经营」的生活。

然而，这一突破在 2011 年颁布的《个体工商户条例》中被取消了。

· 登记为「个体工商户」需要注明经营场所

各地的城市管理者，也不想让城管打小贩成天上新闻。不少城市的折衷办法是建立「疏导点」，让小贩进场集中摆卖。

但这些官方选定的合法摆摊区往往位置偏僻，远不如人流量大的干道路边生意兴隆，还要收取摊位租金，贫困家庭无力承受。

· 这个疏导点被暗访记者点名「脏乱差」。但对于管理者来说，脏乱差不要漏到主干线旁边就算过关了

另一方面，城管的压力也越来越大。来自上级的整治市容、创文创卫的要求，成为他们沉重的负担；频发的恶性事件让他们感到生命受到威胁，更别说外界的非议。

多重压力下，各地城管开展了各种「自救」。

有些选择升级装备：

· 广东广州、江苏徐州等多地开始打造持防暴盾、戴头盔、穿武装背心的城管队伍，又引起一波「给我三千城管，我能打下台湾」的调侃

有些则开始探索「柔性执法」——但那些靠摆摊养活全家老小的小贩，显然不会因为城管的柔情而听从指挥。

· 武汉汉口老城区，一小商贩为讨要被没收的摊车，当街向城管下跪，执法队员选择了与商贩对跪

面对这样尴尬的处境，2015 年 12 月 30 日，中央下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，被认为是城管改革的纲领。改革明确住建部作为城管的指导单位，通过科学确定编制强化队伍建设，通过规范和监督提高执法水平等。

《意见》中改革完成时间点是 2020 年。然而由于现实的复杂性，直到 2019 年底，多数地区只是勉强完成了机构改名和协管员换装，一个正式城管带着一批协管员上街执法的情况仍普遍存在，城管内部最关心的编制问题更是遥遥无期。

尽管如此，得益于突如其来的地摊热潮和城管邀请小贩出摊的奇闻，调头机动的城管队员达成「人民群众满意度显著提升」大概不会太难。

无论如何，劝人出摊的城管总是比驱赶小贩的城管显得可爱多了。

· 2017 年，德阳，城管帮小贩捡起散落一地的枇杷

参考资料：

[1]王雅琴, & 沈俊强. (2013). 城市管理监察综合行政执法之理论与实践. 法律出版社.

[2]李振. (2018). 制度建设中的试验机制：以相对集中行政处罚权制度为案例的研究. 中国社会科学出版社.

[3]何兵. (2008). 城管追逐与摊贩抵抗: 摊贩管理中的利益冲突与法律调整. 中国法学, 5, 159-169.

[4]江凌, & 张水海. (2008). 相对集中行政处罚权制度: 发展历程, 实施情况与基本经验——城管执法体制改革 12 年回顾. 行政法学研究, 4, 14-15.

[5]孙志建. (2014). 中国城市摊贩监管缘何稳定于模糊性治理--基于" 新多源流模型" 的机制性解释 . 甘肃行政学院学报, (5), 28-43.

[6]张浪. (2016). 论城管协管员制度的正当性及其完善. 淮阴师范学院学报 (哲学社会科学版), (3), 9.

[7]范诗彤, 李立勋, & 符天蓝. (2019). 流动摊贩疏导区的实践效应和挑战——以广州市荔湾区源溪社区疏导区为例. 热带地理, 39(1), 81-90.

[8]中国新闻周刊. (2006-09-01). 城市管理者与摊贩的「战争」

http://news.sina.com.cn/c/2006-09-01/111910894589.shtml

[9]法制日报. (2008-01-24). 城管到底管什么？职能复杂，一言难尽

http://finance.people.com.cn/GB/6816547.html

[10]新京报. (2009-01-04). 城管十年：从粗暴到温柔

http://news.ifeng.com/society/5/200901/0116_2579_972428.shtml

[11]人民网.(2011-10-20). “城管”的前世今生城市管理制度从何而来？

http://legal.people.com.cn/GB/15940234.html

[12]中央电视台. (2013-07-27). 新闻调查：城管与小贩

http://tv.cntv.cn/video/C10435/6610f5e563dd4dc5aa384c345bcb392b

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