イギリス首相になくなった？「解散権」を憲法の視点から考える

　議院内閣制の母国であるイギリスについて、私たちはある政治制度的な変化を目の当たりにしました。先月、メイ首相が解散総選挙の意向を表明し、議会で翌日議決されたニュース。議会で議決された、というところがポイントで、これまで実質的に首相がもっていた議会の「解散権」は限定的なものになり、今では議会の同意なしには解散できないのです。同じ議院内閣制を採る日本では「解散は首相の専権事項」とよく言われます。憲法が専門の京都大学大学院・曽我部真裕教授に、イギリスの法改正を通して、憲法の視点から「解散権」を解説してもらいました。

【図】小泉「郵政解散」を意識？ 平成以降の主な解散事例

英国の「議会任期固定法」とは？

　4月18日、イギリスのメイ首相は下院（日本の衆議院に相当）を解散し、6月8日に総選挙を実施する方針を表明した。日本でも衆議院が解散され、総選挙が実施されることは珍しくないので、多くの日本の読者にとっては、こうした仕組みに特に違和感はないだろう。

　しかし、日本とイギリスとでは、今や首相の解散権行使をめぐる仕組みに大きな違いが生まれている。

　かつてはイギリスでも首相が自由に解散権を行使できた。しかし、2011年の「議会任期固定法」によって、現在では首相の解散権には制限がかけられるようになった。今回のメイ首相の判断についても、制度上は高いハードルを超えなければならなかった。すなわち、今回下院を解散するには、下院の3分の2以上の多数の賛成を得る必要があったのだ。3分の2以上の多数を得るためには、与党議員だけではなく、下院議員の間に広く解散に対するコンセンサスがなければならない。今回は、首相の判断はほとんど全会一致（賛成522票、反対13票）で承認され、解散・総選挙が実施されることになった。

　議会任期固定法についてもう見てみよう。この法律の制定以前、解散権は国王がもつ大権であり、立憲君主制の作法に従い、首相の助言に基づいて解散権が行使されてきた（したがって実質的な決定権は首相にある）。ところが、こうしたあり方は、与党に有利な時期を見計らっていわば党利党略で解散・総選挙を行うことを認めるものだという批判が以前から根強くあり、近年の政治改革の流れの中でこの点についても改革がなされたのである。さらに、近年のイギリスではハング・パーラメント（どの政党も単独過半数をもっていない状態）によって連立政権が常態化しつつあり、それに対応するために議会任期の固定が必要だという主張もあった。

　議会任期固定法は、議会の任期を5年に固定し、これに伴って解散が制限されることになる。ただし、内閣不信任決議案が可決された場合と、下院が3分の2以上の多数によって自ら解散を決議した場合には解散が行われるものとされた。今回の解散は、実際には首相の主導によって進められたが、法律上は自主解散という位置づけになる。

日本で解散は「首相の専権事項」？

　日本の政界では俗に「解散は首相の専権事項」「解散時期については首相は嘘をついてもよい」などと言われて、首相は解散権を自由に行使できることが強調される（ただし、厳密に言えば、後述の通り、解散権は憲法上、首相ではなく内閣に属する）。

　しかし、先進各国では解散権を制限する傾向が見られる。今見たイギリスもその例の一つであるが、ドイツでは1949年の憲法（ドイツでは「基本法」という）制定当時から、解散権は下院での首相選出ができず政治が行き詰まった場合などに厳格に制限されていた。その結果、現行憲法下での解散はわずかに3回だけである（日本はほぼ同じ期間に23回）。フランスについても、解散権を制約する憲法の条文はわずかであるが、政治の運用をみれば、解散はまれであり、1958年制定の現行憲法においては5回だけである。他方、頻繁な解散が行われてきたカナダでは法改正によって解散権の制限が試みられたが、抜け道があって成功していないようである。

　では、日本国憲法の衆議院解散に関する規定はどうなっているのだろうか。不思議に思われるかもしれないが、この点について憲法の規定は明確ではない。とりわけ、解散権の根拠や、どのような場合に解散が許されるのかという肝心な点については明らかではなく、学説上の議論があった。

　憲法の関係条文を紹介しよう。まず、憲法7条3項は、天皇の国事行為の1つとして、「内閣の助言と承認により」「衆議院を解散すること」としている。また、69条は、「内閣は、衆議院で不信任の決議案を可決し、又は信任の決議案を否決したときは、10日以内に衆議院が解散されない限り、総辞職をしなければならない。」としている。

　憲法学の「通説」と政治運用上の「実務」的には、7条3号により形式的には天皇、実質的には内閣に解散権があり、そして、解散権を行使し得る場合には法的には制限がないとしてきた。これについては69条の場合に限られるべきだとする説もあるが、通説は69条を不信任決議等があった場合の手続を定めるもので、その場合に解散を限定する趣旨でないと理解する。他方で、上記の立場の論者からも、法的に制限がないとしても、不当な解散というものはあり、党利党略で行われる解散などは不当であるとする。もっとも、不当な解散の責任についても、総選挙で判断されることになる。

　逆に自由な解散権を積極的に擁護する見解もある。それによると、議会は解散の脅威から免れれば民意からも乖離するおそれがあるという観点から、内閣に自由な解散権を与え、議会を解散の恒常的な脅威（解散は議員の地位を失わせるものであるから、議員にとっては脅威である）の下に置くことによって衆議院が常に民意に近づくことになり、望ましいというのである。