事実上、利用できない制度へと変わる!?
生活保護法「改正」案の驚くべき内容
――政策ウォッチ編・第24回
2013年5月10日、政府・厚生労働省は、自民党厚生労働部会に対し、生活保護法改正案を示し、了承を得た。5月14日には、公明党も了承した。この生活保護法改正案は、本日、5月17日にも閣議決定されようとしている。
今回は前回予告した生活保護引き下げを前にした当事者の声を紹介する予定を変更し、この生活保護法改正案の内容と問題点について紹介する。
あなたは、「生活保護制度は不要」だと思いますか？
2012年4月、お笑い芸人の母親が生活保護を受給していたことを発端として、いわゆる「生活保護バッシング」が始まった。2012年初夏から夏にかけては、数多くの不正受給事例がTV等のマスメディアで喧伝された。
筆者には、「稼いでいるなら、困窮している近親者を扶養すべき」という論理は理解できない。「高額の所得があるのに」というのなら、所得税も高額になる。その所得税を社会保障に回せば、結果として、困窮している近親者は救済される。この「所得再分配」こそ、政府の機能の要ではないか。高額の所得を得たら、高額の納税を要求された上に困窮者を直接扶養することを求められるのでは、それこそ、生活保護当事者への批判としてしばしば言われる「働いたら損」そのものではないか。ちなみに、日本以外の先進国には、公的扶助の利用者の親族に対して扶養を強く求めている例はない。
不正受給も同様だ。不正受給は、金額でも世帯数でも、生活保護当事者のごくごく一部にだけ見られる、「珍しい」と言ってよいほどの現象である。善か悪かと言えば悪ではあるけれども、その「珍しい」現象が全体を代表しているわけではない。悪であるからには、予防・対策が必要であることは間違いないかもしれない。しかし、その予防・対策には、人員・資金などのリソースが必要だ。貧困が拡大しつつある現在、不正受給という現象にリソースを集中させることに、何のメリットがあるのだろうか？ それは、貧困の拡大という背景そのものに対し、何らかの対策となるだろうか？
5月17日、つまり本日にも閣議決定されようとしている生活保護法改正案は、親族の扶養義務と不正受給対策を非常に強化し、生活保護費の用途を制約する内容である。もちろん、人間の価値観は多様だ。「困窮者は親族が面倒を見るべき」という意見はあってよい。日本では高齢者を中心に、そのような意見が根強いという現実もある。保護費のやりくりが適切に行えない生活保護当事者が存在することも事実である。筆者は「本人が行き詰まりを感じるまで放っておけばいい、世の中には多数のFPがいるし、非常に安価なやりくり講座もあるし」と考えているけれども、「指導して『あげ』なければ」と考える人々も、「立場の弱い人のプライバシーに口を突っ込んで快感を得たい」と考える人々も、日本には数多く存在する。
しかし、個々の考え方・感じ方・思いがどのようなものであれ、「困窮する」という状況は、誰の上にも起こりうる。その時、最後のセーフティネットたる公的扶助がなければ、その人は死んでしまうしかない。だから、公的扶助が必要なのである。内容がどのようなものであることが適切かはさておき、公的扶助そのものの必要性を否定する人は、多くはないだろう。「自己責任」の国とされるアメリカでさえ、公的扶助の必要性までは否定されていない。むしろ、「レーガノミクス」以後の福祉削減への反省から、より手厚くする方向への動きがあるほどだ。
生活保護制度を有名無実化する
今回の「改正」案
今回、厚労省が提示している生活保護法改正案は、筆者から見れば、事実上、公的扶助の有名無実化である。このように言えば、厚労省からも自民党からも公明党からも、
「そんなことはありません。生活保護制度がなくなるわけではありませんし、生活保護の申請権だって保障されています」
という反論が返ってくるかもしれない。
それでもなお、筆者は
「今回の生活保護法改正は、生活保護制度そのものの有名無実化です」
と声をあげたい。この改正が成立してしまうと、生活保護の利用のハードルは「利用できない」レベルまで高くなる。本当に困窮したときには、ハードルの高さゆえに申請も行えない。これでは、公的扶助として機能しない。そのような公的扶助がメニューとして存在しているとしても、利用できないのであれば意味はない。「会社にハラスメント相談窓口は存在するけれども、相談を行うと退職に追い込まれる」という良くあるパターンと同じだ。
ついでに言えば、障害者である筆者には、
「障害者福祉が、同様に変貌してしまうのではないか？」
という危惧もある。2013年8月に予定されている生活保護基準引き下げは、日本の中以下の所得層の生活を困難にする方向へと、大小さまざまな影響を及ぼす。子どもの教育や高齢者の介護に対しても影響が及ぼうとしている中で、障害者に対して、さらに大きな困難が及ばないとは考えにくい。生活保護に関して「水際作戦」や「硫黄島作戦」の存在が広く知られるようになった時期には、障害者福祉にも同様の問題が存在し始めていた。文字通り「明日は我が身」だ。
申請を事実上不可能に近づける
「水際作戦」が法律に
では、具体的には、どのような問題があるのだろうか？
数多くの問題が含まれているうち、生活保護制度に対して「破壊力が大きい」と形容したくなるほどの影響を及ぼすのは、「水際作戦」の実質的合法化と、親族による扶養義務の強化、調査権限の強化である。この3つが相乗効果をもち、生活保護の申請を事実上不可能に近くする構造だ。
「水際作戦」とは、福祉事務所等の窓口で生活保護の申請を希望する人々に対し、就労の努力を求める・親族に扶養してもらうことを求めるなどの方法で「申請権はない」という誤解を与えたり、申請書を渡さなかったり、申請の意思があっても無視したりする対応である。もちろん、現在の生活保護法では違法である。
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現在の生活保護法では、口頭でも、レポート用紙などを利用したメモ書きでも、福祉事務所等の窓口で申請の意思を示せばよい。実際には、口頭では意思表示の証拠が残りづらいし、メモ書きでは「申請書ではないので受け取りません」という対応を受ける場合もある。しかし、現在の生活保護法・厚労省通達・判例等では、このように意思表示が行われた場合も、「申請を受理する必要がある」という解釈が確立されている。
「簡単に申請できるから、安易に利用する人が増えたのでは？」
という意見もあるかもしれない。しかし困窮者の多くは、充分な教育を受けていない。小学校・中学校に就学して義務教育を受けていたということは、中学卒業程度の学力を有することを必ずしも意味しない。もしかすると、知的障害を持っているかもしれない。年長の聴覚障害者の中には、知能を発達させるために必要な配慮を受けられなかった例も珍しくない。
福祉事務所の窓口をやっとのことで訪れ、恐る恐る、生活保護を申請したいという意思表示をする人々の圧倒的多数は、このような人々だ。だから、申請のハードルは低くなくてはならないのである。そもそも、「働けるのに働かず、安易に生活保護に頼る」というタイプの生活保護当事者は、非常に少ない。身近にいれば感情を刺激されてしまうかもしれないが、比率では決して多くない。
では、改正案ではどうなるのだろうか？ 申請に関する条文は、以下のようになっている。
保護の開始の申請は、第7条に規定する者が、厚生労働省令で定めるところにより、次に掲げる事項を記載した申請書を保護の実施期間に提出してしなければならない。
一 要保護者の氏名及び住所又は居所
二 申請者が要保護者と異なるときは、申請者の氏名及び住所又は居所並びに要保護者との関係
三 保護を受けようとする理由
四 要保護者の資産及び収入の状況（生業若しくは就労又は求職活動の状況、扶養義務者の扶養の状況及び他の法律に定める扶助の状況を含む。以下同じ。）
五 その他要保護者の保護の要否、種類、程度及び方法を決定するために必要な事項として厚生労働省令で定める事項
24条2項
前項の申請書には、要保護者の保護の要否、種類、程度及び方法を決定するために必要な書類として厚生労働省令で定める書類を添付しなければならない。
申請は「厚生労働省令で定めるところにより、次に掲げる事項を記載した申請書」で行わなくてはならなくなる。文字の読み書きができないとしても、口頭では申請できない。申請書同等の事項を記載した用紙での申請も、受理されなくなる可能性が高い。
また現在は、預金通帳のコピー・住居の賃貸契約書のコピーなどの書類は、申請後に提出してもよい。申請時に揃っているに越したことはないのだが、必ずしも揃えられるとは限らないからだ。困窮者の「DV被害を受け、着の身着のままで飛び出してきた」「失業して家賃を払えなくなり、アパートを追い出され、賃貸契約書を持ち出せなかった」といった状況に想像を及ぼせば、そのような時に「書類が揃えられないのならば、生活保護の申請は受理できません」という対応を受けることがどれだけ破壊的であるかは、容易に理解できるであろう。
では、それらのハードルを乗り越えて、生活保護を申請すると、次に何が起こるのだろうか？
さらに申請を事実上拒む
扶養義務強化と調査権限強化
改正案では、三親等以内の親族による扶養義務が強化される。
保護の実施期間は、知れたる扶養義務者が民法の規定による扶養義務を履行していないと認められる場合において、保護の開始の決定をしようとするときは、厚生労働省令で定めるところにより、あらかじめ、当該扶養義務者に対して書面をもって厚生労働省令で定める事項を通知しなければならない。ただし、あらかじめ通知することが適当でない場合として厚生労働省令で定める場合はこの限りではない。
生活保護法改正案（上段）と現行生活保護法（下段）の比較。新しく設けられる29条（資料の提供等）では、親族までプライバシーを丸裸にされる可能性もある調査内容が記載されている拡大画像表示
現在でも、親族には「扶養できませんか？」という照会が行われるが、高額の所得や資産がある場合を除き、否応なく強引に扶養を求めているわけではない。家族・親族の関係が円満であるとは限らない。親族に、充分な経済的余裕があるとは限らない。しかし改正案では、扶養義務の履行を求めている。充分とされる扶養を行わなければ、洗いざらい調査されるのである（29条）。調査の範囲は、年金・銀行・信託会社など資産にかかわるものに始まり、勤務先の雇主にまで及ぶ。「あなたの親族が生活保護を申請したことを、利用しているということを、勤務先にバラすぞ、イヤなら扶養しろ」ということである。
ちなみに、この調査は、生活保護を申請して利用する当事者に対しても及ぶ。また、生活保護を利用している期間だけではなく、未来永劫、関係者が死に絶えるまで続く可能性がある。明示的に期間の限定が記載されていないということは、そういうことを意味する。
もともと生活保護制度は、働かないことを奨励する制度ではない。就労しているけれども収入が低い場合には、保護費との差額を受給することができる。いわゆる「ワーキング・プア」が生活保護以下の収入しか得られない場合には、生活保護を申請すればよいのである。少なくとも、生活保護水準の生活はできる。しかし、改正案が成立すれば、このような事例も少なくなるかもしれない。なにしろ、生活保護を受給していることが、勤務先にバレてしまう可能性があるのだ。
24条8項には、
「ただし、あらかじめ通知することが適当でない場合として厚生労働省令で定める場合はこの限りではない。 」
という但し書きがある。もしかすると、「DVや虐待の被害者に対する配慮は充分である」というアピールのためかもしれない。しかし、そのような場合の申請を「事実上、無理」にするのが、この改正案である。この但し書きは、何の意味を持つのだろうか？
法律が変わるのに
「運用は変わらない」のウソ
なお、この生活保護法改正案に対し、厚労省・与党は、
「運用はこれまでどおり、変わらない」
としている。たとえば、2013年5月15日の公明新聞には、以下のような記載がある。
「厚労省側は一部報道で、同改正案に保護の申請を厳格化する項目が盛り込まれたとの指摘があることに言及。これまで省令で定めていた規定を条文に盛り込んだもので現行の基本的な取り扱いと変わりはないと述べたのに対し、公明党側は誤解を招かないよう周知を要請した。
また、厚労省側は「緊急で必要があれば、申請を口頭で認めるという取り扱いも当然ある」と述べ、引き続き必要な人への支援を行う考えを強調した。 」
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しかし、上位法の優越原則に照らせば、運用で「申請を口頭で認める」「メモ書きでも申請を認める」「添付書類が揃っていなくても申請を認める」といったことはあり得ない。法に違反する省令や運用規則を定めることは、不可能だからである。もし、そのような運用を行うというのであれば、この改正案そのものに意味がないということになる。
ちなみに、3月11日に行われたばかりの厚労省・課長会議で配布された資料には
「例えば住宅賃貸借契約書や預金・貯金通帳など、申請者が申請時において提出義務を負わないものの提出を求めることを内容とした書面を面接相談の際に使用し、それらの提出が申請の要件であるかのような誤信を与えかねない運用を行っている事例等、申請権を侵害、ないし侵害していると疑われる不適切な取り扱いが未だに認められているところである。」
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とある。厚労省も、申請時に添付書類一式の提出を求めることは「申請権の侵害」と認めている。もちろん、社会保障審議会の生活保護基準部会・生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会でも、今回の生活保護法改正にまつわる内容は、ほとんど議論されていない。
新規利用しづらくすればするほど
生活保護は「既得権」化する
では、今回の生活保護法改正が成立してしまった場合には、どのような問題が発生しうるであろうか？ もちろん、餓死・孤立死の増加や、親族間の深刻な紛争の増加は予想される。筆者はさらに、生活保護の「既得権」化を指摘しておきたい。
しばしば耳にする意見に、
「生活保護は、一度取ったら既得権になってしまうから、当事者は脱却の努力をしなくなる」
というものがある。数多くの当事者に接している筆者から見ると、脱却の努力を尽くしても「出口」はない。経済的自立を実現できる就労機会が見つかりにくい。努力の末に「心が折れて」しまい、現在は脱却の努力をできなくなっているという当事者も多い。いずれにしても、そういう当事者は「働けるのに働かない」「努力が足りない」「仕事の探し方が悪い」と非難されるのであるが。
今回の生活保護法改正は、生活保護を実質的に利用できない制度にしてしまうであろう。すると、現在、生活保護を利用している人々はどうするだろうか？ 人にもよるが、「可能な限り、生活保護から脱却しないようにしよう」と考えることが多いであろう。いったん脱却できても、また困窮しないとは限らない。次に困窮して生活保護を申請しようとすると、改正された生活保護法が適用されることになる。現在のまま生活保護を利用し続けていれば、法改正は遡っては適用されないので、現在の生活保護法が適用される。親族との関係が、やや険悪であったり疎遠であったりするなりに安定しているとすれば、多くの場合は「敢えて、紛争に発展させたくない」と考えるであろう。
今回の生活保護法改正案は、現在でも究極の「守り」を強いられている生活保護当事者を、さらに強い「守り」へと動機づける可能性が高い。もちろん、その「守り」もさせないような、新たな攻撃が予定されているのであろう。思い過ごしであってほしいのだが。
社会的弱者が生きられない、恐ろしい国になろうとしている日本。当事者は今、何を思い、どう考えているだろうか？
次回は、「夢は自立」と語る生活保護当事者の日常と本音を紹介したい。
＜お知らせ＞
本連載は、大幅な加筆を行った後、日本評論社より書籍「生活保護のリアル」として7月に刊行予定です。どうぞ、書籍版にもご期待ください。