ロシアは日清戦争が終わると露清密約を結んで満州進出を図り、明治３１年（１８９８）東清鉄道の敷設権を獲得、さらに三国干渉で日本から取上げた旅順、大連の租借協定を締結、不凍港獲得の念願を達成した。ロシアはその後、旅順、大連の経営に力を注ぎ、韓国進出については一時日本と協調的態度に出ていたが、明治３３年（１９００）になると韓国に迫って馬山近傍にロシア極東艦隊の碇泊地を租借した。
これは旅順とウラジオストク軍港の中継基地ではあり、見方によっては日韓の連絡線を遮断し、韓国を三方向から制圧する態勢とも読み取れた。また、巨済島とその対岸をロシア以外に租借させないという露韓密約を結んだ。さらに鴨緑江の資源開発の利権を獲得、その勢力は次第に朝鮮半島を南下してきた。このため、三国干渉後は臥薪嘗胆ひたすら国力の充実を図る日本と、極東侵略の企図を露骨に現してきたロシアとが、韓国を舞台として激しく対立するようになった。

北清事変ののちロシアは、東清鉄道を防衛するという名目で大軍を出兵し、虎視眈々と狙っていた満州全土をたちまち占領した。その後も満州への兵力は増加の一途を辿り、ロシアの満州占領は永久的なものであることが意図されていた。明治３３年１１月には、極東総督アレクセーエフは奉天将軍・増棋に圧力を加え、第一次露清密約を強引に承諾させた。明治３４年３月にはペテルブルクにおいて第二密約が調印されることになったが、我が政府は、この密約は東洋平和に危険なものであるとしてイギリスと図ってロシアに抗議した。
当時ロシアはまだ南満鉄道の工事が完成していないため十分な軍隊を極東に送ることができず、清国に対する要求を一応撤回した。しかしその後もロシアは、満州占領の合法化／第三次密約を清国に迫り、列国の支援を受けて密約に抵抗する清国と長い間交渉を続けた。

このロシアの行動は、ロシアが既に韓国で軍事基地を獲得し、大連、旅順を租借、渤海湾、黄海の事実上の制海権を有し、朝鮮半島を通じてウラジオストクとを結ぶ長大な軍事基地を完成していただけに、重大な脅威であった。韓国に於ける日本の権益が危ういという問題ではなく、日本の存立そのものの危機であった。ロシア本土は、日本からはとうてい乗り越えられない遠い彼方の距離にあるのに対し、日本は、その本土を直接ロシアの前進軍事基地の前面にさらしていたのである。

前者は、満州はロシアに譲って韓国における地位は確保しようという「調整可能論」「満韓交換論」で、伊藤博文、井上馨、山縣有朋ら元老級であった。後者は、膨張主義政策を強行するロシアは、満州を占領したのち韓国も必ず占領するから調整は不可能であるとする「対立必至論」で、桂太郎、加藤高明、小村寿太郎、林董ら現役大臣公使級であった。

当時の日本政府の基本的外交方針は日露協調路線であった。ロシア駐日公使イズヴォルスキーらは大いに日露提携を唱え、伊藤博文は外遊にあたって日露協定を主張していた。 もっとも日露協調路線を主張する意見は日英同盟を望んでいないというわけでなく、日英同盟の成立は困難と判断していたのである。世界各国に属領・植民地を持ち、独力で国際社会のリーダーであろうとした「栄光ある孤立主義」を続ける大英帝国が、一転して極東の小国日本との同盟を結ぶことなど夢想であるとして、より現実的な日露協調を試みるのが自然であった。

明治３４年６月成立の桂太郎内閣は、駐英公使林董をして、英国が日英攻守同盟まで考えていることがわかった。英国は、当時南ア戦争（ボーア戦争）のため極東に手を伸ばす余力がなく、ロシアがその虚に乗じて極東に進出してきたことを警戒していた時であったからである。その後数次にわたる意見交換と内容の修正を経て、明治３５年１月３０日ロンドンにおいて日英同盟は締結された。

日英両国が本同盟に託したものは立場の相違によって異なっていたが、日本はロシアに優越する権益の保証と大英帝国の輿望を得ることであり、イギリスはロシアの南下を極東で阻止することである。ただロシアの膨張政策を強く意識した点において両国は共通しておりこれが「対露同盟」といわれる所以である。

ところが、明治３５年１０月８日の第一次撤兵は実行したが、続く明治３６年４月８日の第二回撤兵は、期日が来てもロシアは撤兵を実施しないどころか、逆に増兵の気配さえ示した。そして一方では清国に撤兵の条件として、７ヶ条にのぼる満州の利益独占の要求をつきつけた。日英両国は、清国にロシアの不当な要求を拒絶するよう警告、米国もロシアに抗議し満州解放の約束をさせた。清国はロシアの要求を拒絶したが、それはロシアに満州に居座る口実を与えた。第一次撤兵も実は遼陽に移動しただけで、満州の経営をますます進め、占領の実績が既成事実となっていた。

このロシアの態度に対して、４月２１日　京都の山縣有朋元帥の別邸無鄰庵で、桂首相、小村外相、伊藤博文、山縣有朋は協議した。そこで「満州問題についてはロシアの優先権は認めるが、朝鮮問題は譲歩しない」という基本方針を確認した。いわゆる「満韓交換論」の外交政策に立脚したものである。この間、ロシアの満州に対する野心は露骨な様相を呈していた、鳳凰城、安東県一帯を支配下におさめ、旅順要塞の補強を進めた。７月には東清鉄道が完成し、軍隊の大量移動の基礎はできていた。８月には極東総監府が設置され、日露間の関係は急速に悪化していった。

６月１２日　ロシア陸軍大臣クロパトキン大将が極東視察の途中来日した。去る露土戦争（１８７７〜１８７８）の功績から欧州きっての大戦略家、皇帝側近の重臣と目されていたおり、我が国は国賓に準じて待遇した。日本の元老その他首脳と会談して帰国したクロパトキンはのちに、「日本兵３人にロシア兵は１人で間に合う。日本との戦争は、単に軍事的散歩にすぎない。」と語り、日本の戦力を問題にしていなかった。当時のロシアにとって、日本はトルコよりも遥かに弱小な後進国としか認知されていなかったのである。

�@　ロシアが約にそむき満州から撤兵しなければ、この機会を利用し朝鮮問題を解決すること
�A　この問題を決定する場合、まず韓国はいかなる事情があろうとも、その一部でもロシアに譲与しないこと
�B　満州については、ロシアが既に優位な立場にあるので多少の譲歩はあり得ること
�C　談判は東京で開催すること

万難を排しても朝鮮は譲歩しないということは、ロシアとの衝突は免れないものであった。従って６月２３日の御前会議は、戦争を辞せざる決意を固めた日であった。

結果から見れば、日露開戦７ヶ月半前にあたり、日清戦争で戦争を辞せざる決意を固めたのが開戦２ヶ月前、のちの大東亜戦争が３ヶ月前である。これは、ロシアがあまりに強引で妥協の余地がなかったこと、４月２１日の無鄰庵会議で伊藤、山縣の両巨頭が決意を固めたこと、大山、桂、寺内ら陸軍出身者の腹が決まっていたので、内閣として統帥部との摩擦もなく、山本海相を始めとする海軍の反対意見も体勢を動かすものではなかったことと、重大な御前会議に元老の地位が高かったこと、等々がのちの大東亜戦争に比べ注目されるところであろう。

これに対しロシアは誠意を示さず、８月１２日　積極派のアレキセーエフ海軍大将を旅順の極東総督（太守）に任じて、極東の軍事、外交、行政を委任した。ロシアの駐日公使ローゼンと小村外相とは１０月６日　外相官邸において会談を開始し、以降８日、１４日、２６日とこれを続けた。しかし彼我の主張の懸隔は大きく妥協の余地はなかった。しかも１０月８日はロシアの満州撤兵第三期の最終期限であったがその撤兵の兆候もなかった。

日露間の危機が刻一刻と近づく中で、明治３７年は明けた。
１月６日ローゼン公使は小村外相に対し、去る１２月２１日小村が提議した修正案への回答を手交した。明治３６年１０月３日、１２月１１日に続く第三次案である。この回答はロシアの最終提案となったが韓国領土に関する主張は、依然として１２月１１日案を踏襲していた。
小村外相は１月１３日　御前会議に基づく日本の最終案をローゼン公使に通告、同様に栗野公使に対しても訓電した。ロシアでは日本の最終提案を受領すると、アレキセーエフが、日本の提案は語調も内容も従来より自惚れて大胆である、として交渉打ち切りを主張した。そのためか日本からの督促にも拘わらずロシアは１月末になっても回答の期限すら明示せず、加えて極東での軍事行動はますます顕著となり、２月３日にはロシア旅順艦隊が出動して行方不明であるという急報すら入った。

以上のようにして明治３６年８月以降、約６ヶ月にわたった日露交渉は遂に不調の裡に幕を閉じたのである。

　
未だ重工業発達の域に達していない日本にとってロシアは、人口で約３倍、石炭生産量で１．６倍、銑鉄・鋼材の生産量では数十倍にも達する大国である。ヨーロッパから極東に至る世界最大の国土を有し、陸軍は当時世界最強との誉れが高く、海軍も大拡充に着手しており、国力、軍事力の面からはとうてい敵しがたい国である。
ロシアに完勝できることを予想するものは、日本の責任ある当局者のなかには、だれ一人としていなかった。