内閣法制局よ、お前は何者なのだ

霞が関の“秩序”を固守するため「法の番人」が法解釈をねじまげた。哀れな「俗人」となった彼らは、自らの存在意義を否定した。
　世間で「法の番人」と呼ばれる内閣法制局は、霞が関では「法匪（ほうひ）」と呼ばれていた。私が通商産業省（現・経済産業省）の官房総務課で法令審査を担当していた二十五年ほど前の話である。
　
　内閣法制局は、内閣（政府）が国会に提出する法案について、閣議決定に先立ち“純粋に法律的な”見地から問題がないかどうか審査する役所で、その了承がなければ、政府は一切の法案を国会に提出できない。総勢百人にも満たない小所帯だが、とにかく頑固で頭が固く、法律の「厳密な解釈」を盾に一歩も譲らない。各省庁の官房で法令審査担当となった者の表情は、一様に暗くなったものだ。
　
　担当になると、毎日、内閣法制局に通うことになる。通産省で実際の行政事務を担当する原局原課の法令作成担当（課長補佐か係長）と、法案を携えて静まりかえった大部屋を訪ねると、衝立の向こうに設えられた半個室から担当の参事官（課長クラス）が顔を見せ、正方形のテーブルを囲んでの「無制限一本勝負」が始まる。
　
　チェックは非常に細かい。法律的な観点のみから、「及び」や「又は」の使い方、さらに句点や読点の打ち方まで仔細に検討され、あっという間に数時間が過ぎ去る。参事官が法律論の宇宙に入り込んだが最後、「宇宙遊泳」から戻ってくる数時間後まで、担当者はひたすら待つしかない。朝十時から午前二時、三時まで雪隠詰めだ。
　
　法制局の担当参事官は各省庁からの出向者だから、こちらの手の内をよく知っている。しかも、お目こぼしや手抜きで法案を作成して上にあげると、次長や部長、長官といった「法匪の権化」に論破されて却下されるものだから、しつこい。唯我独尊の参事官から宿題をたくさんもらって午前様で役所に帰り、必死に宿題をこなす。朝五時に帰れればいいほうで、帰れないときは簡易ベッドで寝て、そのまま十時には宿題を返しに行く。そんな生活が一年のうち半分だった。
　
　その後、私は橋本内閣の総理秘書官として官邸入りしたが、そこでも内閣法制局の「法匪」ぶりは変わらなかった。たとえば周辺事態法案（ガイドライン法）の扱いがそうだ。総理が内閣法制局長官を呼び、何を言おうが、「法律的にできません。憲法違反です」と繰り返すばかり。どちらが“上役”かわからないような光景だった。
　
　そうした経験から、私は、内閣法制局は普通の役所と違い、すべてを法律に基づいてきちっと詰めるところだと理解していた。ナアナアがきかないから「法匪」と揶揄されていたのだが、今や私はその昔の呼称を褒め言葉にすら感じている。公務員制度改革に関して内閣法制局の“劣化”を目の当たりにしたからだ。

翻された答弁

　二つの象徴的な事例がある。
　
　まず昨年末に、天下りに関する「法律違反の政令」を認めたことだ。この政令は、省庁ごとの天下り斡旋を承認する権限を、再就職等監視委員会の委員長ではなく、総理が直接持つとしたもの。
　
　背景には、監視委の人事が国会で承認されず、委員会の承認権限が行使できなくなったことがある。だが内閣法制局は、この政令を決める前の国会答弁では、監視委に権限を委任してしまった以上、総理に権限を引き上げるのは難しいと答弁していた。
　
　理由は、法文をみれば明らかだ。法律では、総理の権限は「委員会に委任する」となっており、「委任することができる」とは書かれていないため、法制的に下位に当たる政令で、無理やり総理に権限を吸い上げることにしたのは、法律違反なのだ。こんなことを「内閣の法の番人」は絶対にやってはいけない。
　
　もう一つの事例は、審議官以上の幹部公務員の人事を一元管理する内閣人事局長の「資格」についての解釈だ。
　
　四月六日、私は麻生内閣に対して内閣人事局長に関する質問主意書を出した。内閣人事局長の「資格」は、公務員制度改革の要である。内閣人事局の狙いは省庁の縦割りの解消で、局長はその判断の最高責任者だからだ。
　
　七項目に分けて質問したが、最初に訊ねたのは「なぜ、専任の局長を置かないのか」だった。三月三十一日に閣議決定された国家公務員制度改革関連法案によれば、幹部公務員の人事を一元管理する内閣人事局のトップ（局長）は、既存の三人の官房副長官の中から選任することになっている。
　だが、内閣人事局の仕事は、他の職務と兼務して片手間に行なえるようなものではない。
　
　四月十四日に返ってきた答弁書（内閣法制局のチェックを経ている）は、その理由を「内閣の重要政策に対応した適材適所の人事を実現」し、「役職の新設に伴う国民負担の増大を避けるため」とした。「内閣の重要政策に対応」させるなら、なおさら専任にすべきだろう。
　
　また、昨年十月に発足した観光庁の長官は専任であり、設置法案が衆議院を通過し、参議院で審議されている消費者庁の長官を兼任にすべきとの声も聞かない。
　
「国民負担」のくだりにも異議がある。内閣人事局を骨抜きにしたい官邸官僚たちは「幹部を専任にすると高い給料が必要、とでも言えば国民は納得する」とたかをくくり、問題の本質をすり替えている。
　
　彼らの狙いは、霞が関官僚のドン、事務の官房副長官に内閣人事局長を兼務させ、改革を骨抜きにすること。兼務を認めさせるために、すべての方策を繰り出し、外堀を埋めているのだ。
　
　主意書に記した七項目の質問のうち後半の四つでは、「国家戦略スタッフは内閣人事局長を兼任できない」との見解を示した内閣法制局に根拠を質した。
　
　すこし説明が必要だろう。今国会に国家公務員制度改革関連法案が提出されたが、土壇場でもめたのが、内閣人事局長を誰にするか、だった。政府は局長を事務の官房副長官（官僚）に兼務させようとしたが、自民党側から「霞が関のお手盛り人事になる」と異論が相次ぐ。その後の顛末を、私は次のように聞いた。
　
　甘利明行政改革担当大臣が麻生太郎首相に、官房副長官以外に、首相や閣僚の補佐役で民間人も登用できる国家戦略スタッフを内閣人事局長に充ててもよいことにする妥協案を打診。首相と担当大臣がいったん合意し、公務員制度改革の事務局が内閣法制局の了承を得ようと担当参事官に持ち込んだところ、了承を得た。
　
　ところが、この案は内閣法制局長官の反対で日の目を見ずに終わる。内閣法制局の論理は、補佐役の「スタッフ職」が人事や政策を決定する「ライン職」に就くのは問題があるというものだった――。
　
　そこで私は1.その真偽を問い、2.妥協案に法制的な問題があるかどうか、3.問題があるなら、たとえば防衛省では防衛参事官というスタッフ職が局長等のライン職を兼務することが認められているのに、内閣人事局で認められないのはなぜか、を質した。
　
　答弁は、1.については口をつぐみ、2.については次のように答えた。
〈国家公務員制度改革基本法においては、国家戦略スタッフについて「内閣の重要政策のうち特定のものに係る企画立案に関し、内閣総理大臣を補佐する職」であると規定する一方、内閣人事局が行う事務として幹部職員の任用に係る適格性の審査や候補者名簿の作成を始めとする各種の実施事務を規定している。このような同法の規定の趣旨にかんがみれば、国家戦略スタッフを内閣人事局長に充てるとすることは、必ずしも同法が想定しているものとは考えられず、したがって、そのためには、同法の改正が必要となるのではないかと考えられる〉
　
　この答弁は、「必ずしも」「ではないか」「考えられる」と三重でぼかしており、端的に法改正が「必要」とは言っていない。内閣法制局のうしろめたさが伝わってくるようだ。
　
　しかも、3.については答えていない。そこで私は再び3.を含む質問主意書を提出したが、実のある答弁はなされなかった。

官邸の意向を敏感に汲み

　そもそも内閣法制局が、法律的問題のあるなしにかかわらず、すべての質問主意書の審査をするのは、質問に対して的確に答えているかどうかをチェックするためだ。
　
　それが自身に都合の悪い問題となると、意図的に答弁漏れをする。私が質問した部分の法律解釈は、閣議決定にもかかわるため、下手に答えれば総理の答弁まで縛ってしまう。そこで逃げに逃げたのだろう。
　
　内閣法制局はいつしか官邸の意向を敏感に汲むようになった。俗人になってはいけない法匪が俗人になってしまった。こと公務員制度改革に関しては、霞が関という「同じ穴」の狢（むじな）。官僚の天下りや人事を差配する改革に対しては「法の番人」も霞が関村の利益を守る単なる官僚にすぎないことの証左であろう。
　
　ならば、霞が関の秩序を変えようとするとき、私たちはどうすればいいのか。手立てはある。たとえば、内閣法制局に利益相反が懸念される法文解釈については、衆参両院の法制局を使ってダブルチェックをさせるのも手だ。大学教授など専門家の力も借りてもいいだろう。
　
　かえすがえすも残念なのは、良くも悪くも原理原則を固守してきた内閣法制局が、自らの存在意義を放棄したことだ。行政の基本原則は「法律による行政の原理」であり、恣意的な法解釈は法治国家の根幹を揺るがす。霞が関の劣化は、ここまできているのである。　
筆者/衆議院議員・江田憲司　Eda Kenji
フォーサイト2009年6月号より

※各媒体に掲載された記事を原文のまま掲載しています。